Opinion of Advocate General Emiliou delivered on 2 March 2023.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:151
• Date: 02 March 2023
• Celex Number: 62021CC0601
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

NICHOLAS EMILIOU

presentate il 2 marzo 2023 (1)

Causa C‑601/21

Commissione europea

contro

Repubblica di Polonia

«Inadempimento di uno Stato – Appalti pubblici – Articolo 15, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2014/24/UE – Deroghe – Produzione di documenti d’identità e di altri documenti ufficiali – Tutela degli interessi essenziali di sicurezza dello Stato membro – Misure meno invasive»

I. Introduzione

1. Per le autorità pubbliche, nell’Unione europea e altrove, la necessità di tutelare l’integrità dei documenti pubblici e la fiducia del pubblico in tali documenti (quali passaporti, schede elettorali o tessere di servizio dei membri della polizia, di corpi militari e dei servizi di intelligence) solleva notevoli preoccupazioni in materia di sicurezza. In particolare, nel mondo di oggi, in cui le persone possono viaggiare facilmente e rapidamente, e i dati ancora di più, tali autorità sono impegnate in una lotta senza fine contro i criminali, per sviluppare materiali e tecniche che rendano il più difficile possibile la falsificazione e la manomissione di documenti pubblici.

2. L’articolo 15, paragrafi 2, e 3, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (2), e l’articolo 346, paragrafo 1, TFUE, consentono agli Stati membri, in sostanza, di escludere determinati appalti pubblici dalle procedure previste da tale direttiva, qualora la tutela dei loro interessi essenziali di sicurezza possa essere pregiudicata, a patto che non siano disponibili misure meno invasive.

3. Quali interessi pubblici possono essere considerati, a tal fine, «interessi essenziali di sicurezza»? Qual è il margine di discrezionalità degli Stati membri a tal riguardo? Uno Stato membro è legittimato a scegliere il livello di tutela che ritiene più adeguato in relazione a tali interessi? Qual è la portata del dovere dello Stato di prendere in considerazione e, se del caso, adottare misure meno invasive?

4. Queste sono, in sintesi, le questioni giuridiche principali sollevate dal presente procedimento, sulle quali tenterò di fare chiarezza nelle presenti conclusioni.

II. Contesto normativo

A. Diritto dell’Unione

5. L’articolo 346, paragrafo 1, TFUE stabilisce quanto segue:

«Le disposizioni dei trattati non ostano alle norme seguenti:

a) nessuno Stato membro è tenuto a fornire informazioni la cui divulgazione sia dallo stesso considerata contraria agli interessi essenziali della propria sicurezza.

(...)».

6. L’articolo 1, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2014/24, concernente l’oggetto e l’ambito di applicazione di tale direttiva, nella sua versione modificata e attualmente in vigore, così dispone:

«1. La presente direttiva stabilisce norme sulle procedure per gli appalti indetti da amministrazioni aggiudicatrici, per quanto riguarda appalti pubblici (...) il cui valore è stimato come non inferiore alle soglie stabilite all’articolo 4.

(…)

3. L’applicazione della presente direttiva è soggetta all’articolo 346 TFUE».

7. L’articolo 2, paragrafo 1, punto 9, della direttiva 2014/24 definisce gli «appalti pubblici di servizi» come «appalti pubblici aventi per oggetto la prestazione di servizi diversi da quelli di cui al punto 6» (3).

8. L’articolo 15, paragrafi 2 e 3, della stessa direttiva, in materia di «Difesa e sicurezza», stabilisce quanto segue:

«2. La presente direttiva non si applica agli appalti pubblici (...) non altrimenti esentati ai sensi del paragrafo 1, nella misura in cui la tutela degli interessi essenziali di sicurezza di uno Stato membro non possa essere garantita mediante misure meno invasive, ad esempio l’imposizione di condizioni intese a proteggere la riservatezza delle informazioni che le amministrazioni aggiudicatrici rendono disponibili in una procedura di aggiudicazione dell’appalto, come previsto nella presente direttiva.

Inoltre, in conformità dell’articolo 346, paragrafo 1, lettera a), TFUE, la presente direttiva non si applica agli appalti pubblici (...) non altrimenti esentati ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo nella misura in cui l’applicazione della presente direttiva obbligherebbe lo Stato membro a fornire informazioni la cui divulgazione sia ritenuta contraria agli interessi essenziali della sua sicurezza.

3. Qualora l’attribuzione e l’esecuzione dell’appalto pubblico (...) siano dichiarate segrete o debbano essere accompagnate da speciali misure di sicurezza secondo le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative vigenti in uno Stato membro, la presente direttiva non si applica a condizione che tale Stato membro abbia determinato che gli interessi essenziali in questione non possono essere tutelati da misure meno invasive, quali quelle di cui al paragrafo 2, primo comma».

B. Diritto polacco

9. L’articolo 11, paragrafo 4, della ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (legge dell’11 settembre 2019 sugli appalti pubblici, in prosieguo: la «Pzp del 2019»), così dispone:

«Le disposizioni della presente legge non si applicano ai contratti per la produzione di:

1) documenti pubblici vergini di cui all’articolo 5, paragrafo 2, della legge del 22 novembre 2018 sui documenti pubblici (...), nonché alla loro personalizzazione o individualizzazione;

2) bolli di accisa;

3) contrassegni di legalizzazione e bollini di controllo di cui alla legge del 20 giugno 1997 recante il codice della strada (…);

4) schede elettorali e schede elettorali in Braille di cui all’articolo 40, paragrafo 1, e all’articolo 40a, paragrafo 1, della legge del 5 gennaio 2011 recante il codice elettorale (...) e all’articolo 20 della legge del 14 marzo 2003 sui referendum nazionali (...);

5) contrassegni olografici apposti sui certificati di voto di cui all’articolo 32, paragrafo 1, della legge del 5 gennaio 2011 recante il codice elettorale;

6) sistemi di microprocessori con software per la gestione dei documenti pubblici, sistemi informatici e banche dati necessari ai fini dell’utilizzo dei documenti pubblici di cui all’articolo 5, paragrafo 2, della legge del 22 novembre 2018 relativa ai documenti pubblici, contenenti un chip elettronico, conformemente alla loro finalità».

10. L’elenco dei documenti pubblici che segue è contenuto nell’articolo 5, paragrafo 2, dell’ustawa z dnia 22 listopada 2018 r. o dokumentach publicznych (legge del 22 novembre 2018 sui documenti pubblici): 1) carte d’identità; 2) passaporti; 3) libretti di navigazione di cui all’articolo 10, paragrafo 1, della legge del 5 agosto 2015 sul lavoro marittimo; 4) documenti rilasciati ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 1, e dell’articolo 83, paragrafo 1, della legge del 28 novembre 2014 sugli atti di stato civile; 5) documenti rilasciati agli stranieri ai sensi dell’articolo 37 e dell’articolo 226 della legge del 12 dicembre 2013 sugli stranieri; 6) documenti rilasciati ai membri delle missioni diplomatiche e degli uffici consolari di Stati esteri e alle persone ad essi assimilati in base a leggi, accordi o consuetudini internazionali, nonché i documenti rilasciati ai membri del loro nucleo familiare ai sensi dell’articolo 61 della legge del 12 dicembre 2013 sugli stranieri; 7) documenti rilasciati ai cittadini dell’Unione ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 1, della legge del 14 luglio 2006 sull’ingresso, il soggiorno e l’uscita dal territorio della Repubblica di Polonia dei cittadini degli Stati membri dell’Unione e dei loro familiari; 8) documenti rilasciati ai familiari di cittadini dell’Unione ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 1, e dell’articolo 48, paragrafo 2, di detta legge del 14 luglio 2006; 9) documenti rilasciati agli stranieri ai sensi dell’articolo 55, paragrafo 1, e dell’articolo 89i, paragrafo 1, della legge del 13 giugno 2003 sulla concessione di protezione agli stranieri nel territorio della Repubblica di Polonia; 10) titoli esecutivi emessi da organi giurisdizionali o ufficiali giudiziari; 11) copie di sentenze definitive che accertano l’acquisizione, l’esistenza o l’estinzione di un diritto o relative allo stato civile; 12) copie di sentenze o di certificati, emessi da un organo giurisdizionale, che autorizzano la rappresentanza di una persona, l’esecuzione di un atto giuridico o l’amministrazione di un determinato bene; 13) copie delle ordinanze di organi giurisdizionali e funzionari giudiziari concernenti l’apposizione della formula esecutiva su un titolo esecutivo diverso da quelli elencati all’articolo 777, paragrafo 1, punti 1 e 1¹, della legge del 17 novembre 1964 recante il codice di procedura civile, qualora abbiano ad oggetto un titolo esecutivo non emesso da un organo giurisdizionale; 14) copie e estratti di documenti relativi agli atti notarili di cui all’articolo 79, punti 1, 1b) e 4, della legge del 14 febbraio 1991 sul notariato, alle autorizzazioni di cui all’articolo 79, punto 2, e ai protesti di cui all’articolo 79, punto 5, di detta legge; 15) certificati di membro di equipaggio; 16) documenti personali militari rilasciati alle persone iscritte nel registro militare ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 1, della legge del 21 novembre 1967 relativa all’obbligo generale di difendere la Repubblica di Polonia; 17) documenti personali militari rilasciati ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 1, della legge dell’11 settembre 2003 relativa al servizio militare di carriera; 18) carte d’identità rilasciate ai sensi dell’articolo 137c, paragrafo 1, della legge dell’11 settembre 2003 di cui trattasi; 19) carte d’identità rilasciate ai sensi dell’articolo 54a, paragrafo 1, della citata legge del 21 novembre 1967; 20) annotazioni sul passaporto di cui all’articolo 19, paragrafo 1, della legge del 13 luglio 2006 sui passaporti; 21) vignette visto; 22) «carta polacca» («Karta Polaka»); 23) tessere attestanti l’invalidità o il grado di invalidità; 24) abilitazioni all’esercizio dell’attività di medico; 25) abilitazioni...