Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 2 December 2021.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2021:974
• Date: 02 December 2021
• Celex Number: 62021CC0156
• Court: Court of Justice (European Union)

Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentadas el 2 de diciembre de 2021(1)

Asunto C‑156/21

Hungría

contra

Parlamento Europeo y

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Artículo 151, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia — Incidente de procedimiento — Solicitud de retirada de documento — Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo — Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 — Régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión — Protección del presupuesto de la Unión en caso de violación de los principios del Estado de derecho en un Estado miembro — Base jurídica del Reglamento 2020/2092 — Artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a) — Violación de los artículos 7 TUE y 269 TFUE —Violación de los artículos 4 TUE, apartado 1, 5 TUE, apartado 2, y 13 TUE, apartado 2 — Principio de seguridad jurídica — Principio de igualdad de trato entre los Estados miembros — Principio de proporcionalidad»

1. En este recurso, (2) interpuesto al amparo del artículo 263 TFUE, Hungría solicita al Tribunal de Justicia, a título principal, que anule el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 (3) y, subsidiariamente, algunos de sus artículos.

2. En el recurso, cuya relevancia constitucional es innegable, el Tribunal de Justicia debe determinar si el Reglamento 2020/2092, que implanta un mecanismo para proteger el presupuesto de la Unión frente a las violaciones de los principios del Estado de derecho por los Estados miembros vinculadas a la ejecución presupuestaria, se ha adoptado con una base jurídica adecuada y si es compatible con varias disposiciones del derecho originario, en especial, con el artículo 7 TUE.

3. El Tribunal de Justicia ha decidido atribuir el conocimiento del recurso al Pleno, en cuanto formación jurisdiccional idónea para resolver asuntos que revisten una «importancia excepcional» (artículo 16 del Estatuto del Tribunal de Justicia).

I. Marco jurídico

A. Derecho originario

4. El artículo 7 TUE prescribe:

«1. A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.

El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen siendo válidos.

2. El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 tras invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones.

3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en el apartado 2, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas.

Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas de los Tratados continuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para dicho Estado.

4. El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoría cualificada, la modificación o revocación de las medidas adoptadas de conformidad con el apartado 3 como respuesta a cambios en la situación que motivó su imposición.

5. Las modalidades de voto que, a los efectos del presente artículo, serán de aplicación para el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Consejo se establecen en el artículo 354 [TFUE]».

5. Conforme al artículo 269 TFUE:

«El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse sobre la legalidad de un acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en virtud del artículo 7 [TUE], solamente a petición del Estado miembro objeto de la constatación del Consejo Europeo o del Consejo y únicamente en lo que se refiere al respeto de las disposiciones de procedimiento establecidas en el citado artículo.

Esta petición deberá presentarse en el plazo de un mes a partir de la constatación. El Tribunal se pronunciará en el plazo de un mes a partir de la fecha de la petición».

6. Según el artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a):

«El Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán mediante reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y tras consultar al Tribunal de Cuentas:

a) las normas financieras por las que se determinarán, en particular, las modalidades de establecimiento y ejecución del presupuesto, así como las referentes a la rendición y censura de cuentas».

B. Reglamento 2020/2092

7. De acuerdo con el artículo 1 («Objeto»):

«El presente Reglamento establece las disposiciones necesarias para la protección del presupuesto de la Unión en caso de vulneración de los principios del Estado de derecho en los Estados miembros».

8. A tenor del artículo 2 («Definiciones»):

«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

a) “Estado de derecho” el valor de la Unión consagrado en el artículo 2 del TUE. Comprende los principios de legalidad, que implica un proceso legislativo transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas; de seguridad jurídica; de prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo; de tutela judicial efectiva, que incluye el acceso a la justicia, por parte de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales, también en lo que respecta a los derechos fundamentales; de separación de poderes, y de no discriminación e igualdad ante la ley. El Estado de derecho se entenderá habida cuenta de los demás valores y principios de la Unión consagrados en el artículo 2 del TUE

[...]».

9. El artículo 3 («Vulneración de los principios del Estado de derecho») estipula:

«A los efectos del presente Reglamento se podrá considerar indicio de vulneración de los principios del Estado de derecho lo siguiente:

a) poner en peligro la independencia de los jueces;

b) no impedir, corregir o sancionar decisiones arbitrarias o ilícitas por parte de las autoridades públicas, incluidas las autoridades policiales, retener recursos financieros y humanos que afecten a su buen funcionamiento, o no garantizar la ausencia de conflictos de interés;

c) limitar la disponibilidad y eficacia de las vías de recurso judicial, a través, entre otros medios, de normas procesales restrictivas y de la no ejecución de las resoluciones judiciales, o limitar la investigación, la persecución o sanción efectivos de las infracciones del derecho».

10. El artículo 4 («Condiciones para la adopción de medidas») preceptúa:

«1. Se adoptarán medidas adecuadas cuando se determine de conformidad con el artículo 6 que una vulneración de los principios del Estado de derecho en un Estado miembro afecta o amenaza con afectar gravemente la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión de un modo suficientemente directo.

2. A los efectos del presente Reglamento, la vulneración de los principios del Estado de derecho se referirá a uno o varios de los aspectos siguientes:

a) el buen funcionamiento de las autoridades que ejecutan el presupuesto de la Unión, incluidos los préstamos y otros instrumentos garantizados por el presupuesto de la Unión, en particular en el contexto de procedimientos de contratación pública o de subvención;

b) el buen funcionamiento de las autoridades que realizan el control financiero, la supervisión y las auditorías, y el buen funcionamiento de unos sistemas de gestión financiera y rendición de cuentas eficaces y transparentes;

c) el buen funcionamiento de los servicios de investigación y de la fiscalía en relación con la investigación y el ejercicio de la acción penal por fraude, en particular por fraude fiscal, corrupción u otras infracciones del derecho de la Unión relativas a la ejecución del presupuesto de la Unión o a la protección de los intereses financieros de la Unión;

d) el control judicial efectivo, por órganos jurisdiccionales independientes, de las acciones u omisiones de las autoridades a que se refieren las letras a), b) y c);

e) la prevención y la sanción del fraude, incluidos el fraude fiscal, la corrupción u otras infracciones del derecho de la Unión relativas a la ejecución del presupuesto de la Unión o a la protección de los intereses financieros de la Unión, y la imposición de sanciones eficaces y disuasorias a los beneficiarios por los órganos jurisdiccionales o por las autoridades administrativas;

f) la recuperación de los fondos indebidamente pagados;

g) la cooperación eficaz y en tiempo oportuno con la OLAF y, a reserva de la participación del Estado miembro de que se trate, con la Fiscalía Europea en sus investigaciones o ejercicio de la acción penal en virtud de los actos de la Unión aplicables, de conformidad con el principio de cooperación leal;

h) otras situaciones o actuaciones de las autoridades que sean pertinentes para la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o para la protección de los intereses financieros de la Unión».

11. El artículo 5 («Medidas para la protección del presupuesto de la Unión») indica:

«1. Siempre que se cumplan las condiciones del artículo 4 del presente Reglamento, podrán adoptarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 6 del presente Reglamento una o varias de las siguientes medidas adecuadas:

[…]

b) en caso de que la Comisión ejecute el presupuesto de la Unión en...