Opinion of Advocate General Emiliou delivered on 8 March 2022.

• Jurisdiction: European Union
• Celex Number: 62020CC0391
• ECLI: ECLI:EU:C:2022:166
• Date: 08 March 2022
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NICHOLAS EMILIOU

présentées le 8 mars 2022 (1)

Affaire C‑391/20

Boriss Cilevičs,

Valērijs Agešins,

Vjačeslavs Dombrovskis,

Vladimirs Nikonovs,

Artūrs Rubiks,

Ivans Ribakovs,

Nikolajs Kabanovs,

Igors Pimenovs,

Vitālijs Orlovs,

Edgars Kucins,

Ivans Klementjevs,

Inga Goldberga,

Evija Papule,

Jānis Krišāns,

Jānis Urbanovičs,

Ļubova Švecova,

Sergejs Dolgopolovs,

Andrejs Klementjevs,

Regīna Ločmele-Luņova,

Ivars Zariņš

en présence de :

Latvijas Republikas Saeima

[demande de décision préjudicielle formée par la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle, Lettonie)]

(Demande de décision préjudicielle – Article 49 TFUE – Liberté d’établissement – Article 56 TFUE – Libre prestation de services – Restriction – Réglementation nationale imposant aux établissements d’enseignement supérieur de promouvoir et de développer la langue officielle nationale – Justification – Proportionnalité – Article 4, paragraphe 2, TUE – Identité nationale – Article 13 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté académique)

I. Introduction

1. L’année 2021 a marqué le 40^e anniversaire de la résolution du Parlement européen « sur une charte communautaire des langues et cultures régionales et sur une charte des droits des minorités ethniques » (2). La résolution était relativement courte, mais, à ma connaissance, c’était l’un des premiers cas d’intervention du Parlement dans un tel domaine, invitant les États membres à « [mettre] en œuvre dans ce domaine une politique [spécifique] ». En effet, les questions linguistiques ont traditionnellement été considérées comme étant étroitement liées à la souveraineté et à l’identité nationales (3), et donc socialement et politiquement très sensibles dans la plupart des États membres (4). Par conséquent, tant le législateur que le juge de l’Union ont systématiquement adopté, en matière de régimes linguistiques, une approche plutôt prudente, diplomatique et pragmatique, surtout lorsqu’il s’agissait d’imposer des obligations à cet égard aux États membres (5).

2. Dans le préambule de la résolution, le Parlement a souligné son souci de « renforcer la cohésion des peuples d’Europe et de préserver les langues vivantes, de manière à enrichir ainsi dans ses multiples aspects, par l’intermédiaire de l’apport de toutes leurs composantes, le patrimoine culturel de ces peuples » (6). Le Parlement a ainsi combiné deux objectifs qui, à première vue, pourraient sembler difficilement conciliables : le souhait de créer une cohésion renforcée entre les citoyens européens, d’une part, et celui de préserver et de promouvoir leur patrimoine linguistique et culturel diversifié.

3. De nos jours, quatre décennies plus tard, ces deux objectifs demeurent d’actualité et de la plus grande importance pour le projet européen. Le désir de poursuivre le processus « créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe » figure dans le préambule tant du traité UE que du traité FUE ainsi qu’à l’article 1^er TUE. Dans le même temps, le préambule du traité FUE et l’article 3, paragraphe 3, TUE expriment également la volonté de l’Union de « respecte[r] la richesse de sa diversité culturelle et linguistique » ainsi que de « veille[r] à la sauvegarde et au développement du patrimoine culturel européen ».

4. Il ne fait pas de doute, selon moi, que ces objectifs ne sont pas antithétiques ni que, par conséquent, ils peuvent et doivent être poursuivis en même temps. Toutefois, il est tout aussi vrai que, dans certaines circonstances spécifiques, ils pourraient tirer l’Union dans des directions différentes. Par exemple, des mesures nationales destinées à promouvoir et à protéger l’emploi d’une langue nationale sont susceptibles, en pratique, de créer des obstacles à l’exercice, par les particuliers et les entreprises, de leur liberté de circulation.

5. Dans ces circonstances, il me semble nécessaire de parvenir à un juste équilibre entre ces deux objectifs, afin qu’ils puissent être effectivement poursuivis. La présente affaire offre un tel exemple : par ses questions, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle, Lettonie) interroge, en substance, la Cour sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’une réglementation nationale qui, sous réserve de certaines exceptions, impose aux établissements d’enseignement supérieur de ne proposer des cours que dans la langue officielle nationale.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

6. Le considérant 11 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (7) (ci-après la « directive “services” »), dispose, entre autres :

« La présente directive n’interfère pas avec les mesures prises par les États membres, conformément au droit communautaire, pour protéger ou promouvoir la diversité culturelle et linguistique et le pluralisme des médias, y compris leur financement. »

7. L’article 1^er, paragraphes 1 et 4, de la directive « services » dispose :

« 1. La présente directive établit les dispositions générales permettant de faciliter l’exercice de la liberté d’établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services, tout en garantissant un niveau de qualité élevé pour les services.

[...]

4. La présente directive ne porte pas atteinte aux mesures prises au niveau communautaire ou au niveau national, dans le respect du droit communautaire, en vue de la protection ou de la promotion de la diversité culturelle ou linguistique, ou du pluralisme des médias. »

B. Le droit national

1. La Constitution lettone

8. L’article 4 de la Latvijas Republikas Satversme (Constitution de la République de Lettonie, ci-après la « Constitution lettone ») prévoit, notamment, que « la langue officielle de la République de Lettonie est la langue lettone ».

9. L’article 105 de la Constitution lettone prévoit le droit à la propriété et son article 112 reconnaît le droit à l’éducation. Aux termes de l’article 113 de la Constitution lettone, « l’État reconnaît la liberté de création scientifique, la liberté artistique ainsi que la liberté de mener d’autres activités créatives et protège le droit d’auteur ainsi que les droits de brevet ».

2. La loi sur les établissements d’enseignement supérieur

10. L’article 5 du Augstskolu likums (loi sur les établissements d’enseignement supérieur) du 2 novembre 1995(8) prévoyait que les établissements d’enseignement supérieur avaient pour mission de cultiver et de développer les sciences et les arts. Le likums « Grozījumi Augstskolu likumā » (loi portant modification de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur) du 21 juin 2018 (9)a modifié la troisième phrase de l’article 5 de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur comme suit : « Dans le cadre de leurs activités, [les établissements d’enseignement supérieur] cultivent et développent les sciences, les arts et la langue officielle. »

11. La loi portant modification de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur a également modifié l’article 56 de cette loi. En conséquence, l’article 56, paragraphe 3, de la loi sur les établissements d’enseignement supérieur est libellé comme suit :

« Les établissements d’enseignement supérieur et les collèges dispensent les programmes d’enseignement dans la langue officielle. Les programmes d’enseignement ne peuvent être dispensés dans une langue étrangère que dans les cas suivants :

1) Les programmes d’enseignement suivis en Lettonie par des étudiants étrangers et les programmes d’enseignement organisés dans le cadre de la coopération prévue par des programmes de l’Union européenne et par des accords internationaux peuvent être dispensés dans les langues officielles de l’Union européenne. L’apprentissage de la langue officielle est inclus dans le nombre d’heures de cours obligatoires des étudiants étrangers prévoyant de suivre en Lettonie des études d’une durée supérieure à six mois ou correspondant à plus de 20 crédits.

2) Un programme d’enseignement ne peut être dispensé dans les langues officielles de l’Union européenne qu’à concurrence d’un cinquième du nombre de crédits, qui n’incluent pas les examens finaux et d’État ni les travaux de qualification, de fin de baccalauréat ou de fin de maîtrise.

3) Les programmes d’enseignement devant être dispensés en langues étrangères pour atteindre leurs objectifs [...] dans les catégories suivantes : les études de langue et de culture et les programmes de langues. [...]

4) Les programmes d’enseignement conjoints peuvent être dispensés dans les langues officielles de l’Union européenne. »

3. La loi relative à l’école supérieure de sciences économiques de Riga et la loi sur l’école supérieure de droit de Riga

12. L’article 19, paragraphe 1, du Likums « Par Rīgas Ekonomikas augstskolu » (loi relative à l’école supérieure de sciences économiques de Riga) (10) dispose : « Les cours de l’établissement sont dispensés en anglais. La rédaction et la soutenance des travaux nécessaires à l’obtention du titre de bachelier, de maître ou de docteur, ainsi que les examens de qualification professionnelle, sont réalisés en anglais ».

13. L’article 21 du Juridiskās augstskolas likums (loi relative à l’école supérieure de droit de Riga) (11) dispose : « Cet établissement propose des programmes d’enseignement qui ont obtenu la licence requise et ont été agréés conformément aux dispositions de la réglementation. Les cours sont dispensés en anglais ou dans une autre langue officielle de l’Union européenne. »

III. Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles

14. La Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) est saisie d’une requête introduite par 20 membres de la Saeima (Parlement letton) (ci-après les « requérants »). Dans leur recours, les requérants contestent la compatibilité avec...