Conclusions de l'avocat général M. N. Emiliou, présentées le 2 juin 2022.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2022:431
• Date: 02 June 2022
• Celex Number: 62022CC0072
• Court: Court of Justice (European Union)

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NICHOLAS EMILIOU

présentées le 2 juin 2022 (1)

Affaire C‑72/22 PPU

MA

en présence de

Valstybės sienos apsaugos tarnyba

[demande de décision préjudicielle formée par le Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Cour administrative suprême de Lituanie)]

« Renvoi préjudiciel – Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Droit, pour un ressortissant de pays tiers entré illégalement sur le territoire d’un État membre, de demander une protection internationale dans cet État – Modalités d’accès aux procédures pour l’octroi de cette protection – Directive 2013/32/UE – Article 6 et article 7, paragraphe 1 – Possibilité de placer un tel demandeur en rétention au seul motif qu’il a franchi illégalement la frontière nationale – Directive 2013/33/UE – Article 8, paragraphe 3 – Incompatibilité – Article 72 TFUE – Responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure – Possibilité, pour un État membre, de déroger aux directives 2013/32 et 2013/33 en cas d’afflux massif de migrants à sa frontière »

I. Introduction

1. Une certaine tension a toujours existé, en droit international, entre, d’une part, le droit dont jouissent les États de contrôler souverainement l’entrée et le séjour des étrangers sur leur territoire et, d’autre part, le droit dont bénéficient ceux qui, parmi ces étrangers (2), craignent d’être persécutés dans le pays dont ils ont la nationalité, de demander l’asile (3). Le premier autorise ces États à contrôler strictement le franchissement de leurs frontières – et à prendre de rigoureuses mesures en cas d’entrée illégale – là où le second appelle une tolérance en la matière.

2. Cette tension est particulièrement prégnante lorsque survient ce qui est communément appelé un « afflux massif » de ressortissants de pays tiers aux frontières. Un tel phénomène, dont la fréquence a augmenté en Europe ces vingt dernières années, au gré des guerres et des autres tensions secouant diverses régions du monde, complexifie le contrôle des frontières en question. De fait, nombre de ces ressortissants tentent de, voire réussissent à, les franchir illégalement. Ces entrées incontrôlées sont souvent perçues, par les États concernés, comme une menace pour leur sécurité intérieure. Cela étant, lorsque ces mêmes ressortissants sont demandeurs d’asile, ils doivent être, en principe, admis sur le territoire de ces États et autorisés à y rester le temps de l’examen de leur demande.

3. La Lettonie, la Lituanie et la Pologne font face, depuis l’été 2021, à un tel « afflux massif » aux frontières qu’elles partagent avec la Biélorussie – l’un des points d’entrée dans l’espace Schengen –, et les cas de franchissement illégal de ces frontières ont augmenté drastiquement. Cet « afflux » s’inscrit, en outre, dans un contexte géopolitique particulier. Comme l’ont constaté les institutions politiques de l’Union européenne, il a, en effet, été orchestré par les autorités biélorusses.

4. Pour faire face à ces circonstances, ces États membres ont, dans le souci de renforcer leurs frontières et de garantir ainsi l’ordre public et la sécurité intérieure sur leur territoire, déclaré l’état d’urgence. Dans ce cadre, ils ont mis en œuvre des dispositions dérogatoires au droit commun, y compris en matière d’asile. La présente demande de décision préjudicielle, formulée par le Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Cour administrative suprême de Lituanie), invite la Cour à préciser si certaines de ces dispositions, appliquées par la République de Lituanie, sont conformes au droit de l’Union.

5. Les questions posées par cette juridiction portent, plus précisément, sur le traitement que les États membres peuvent réserver, conformément à la directive 2013/32/UE relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (4) (ci-après la « directive “procédures” ») et à la directive 2013/33/UE établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (5) (ci-après la « directive “accueil” »), aux ressortissants de pays tiers, entrés de manière irrégulière sur leur territoire, et qui cherchent à y obtenir une protection internationale. Elles visent à savoir, en substance, si ces directives s’opposent à des règles nationales qui, dans un contexte d’afflux massif, d’une part, restreignent sensiblement la possibilité, pour ces ressortissants, d’accéder aux procédures d’octroi d’une telle protection et, d’autre part, permettent le placement en rétention des demandeurs d’asile au seul motif qu’ils ont franchi illégalement la frontière nationale.

6. Dans les présentes conclusions, j’expliquerai que de telles règles ne sont effectivement pas compatibles avec les directives « procédures » et « accueil ». Je ne m’arrêterai cependant pas là et aborderai la question de savoir si, dans des circonstances comme celles auxquelles la Lituanie fait face à sa frontière, un État membre est autorisé, au titre du droit primaire de l’Union, à déroger à ces directives au nom de l’ordre public et de la sécurité intérieure. Sur ce point, j’expliquerai que, si certaines dérogations sont, en théorie, possibles, les règles nationales en cause vont au-delà de ce qui est admissible à cet égard.

II. Le cadre juridique

A. La convention de Genève

7. L’article 31 de la convention relative au statut des réfugiés (6) (ci-après la « convention de Genève »), intitulé « Réfugiés en situation irrégulière dans le pays d’accueil », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Les États Contractants n’appliqueront pas de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté était menacée au sens prévu par l’article premier, entrent ou se trouvent sur leur territoire sans autorisation, sous la réserve qu’ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières. »

B. Le droit de l’Union

1. La directive « procédures »

8. L’article 6 de la directive « procédures », intitulé « Accès à la procédure », dispose :

« 1. Lorsqu’une personne présente une demande de protection internationale à une autorité compétente en vertu du droit national pour enregistrer de telles demandes, l’enregistrement a lieu au plus tard trois jours ouvrables après la présentation de la demande.

Si la demande de protection internationale est présentée à d’autres autorités qui sont susceptibles de recevoir de telles demandes, mais qui ne sont pas, en vertu du droit national, compétentes pour les enregistrer, les États membres veillent à ce que l’enregistrement ait lieu au plus tard six jours ouvrables après la présentation de la demande.

Les États membres veillent à ce que ces autres autorités qui sont susceptibles de recevoir des demandes de protection internationale, par exemple les services de police, des gardes-frontières, les autorités chargées de l’immigration et les agents des centres de rétention, disposent des informations pertinentes et à ce que leur personnel reçoive le niveau de formation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches et responsabilités, ainsi que des instructions, pour qu’ils puissent fournir aux demandeurs des informations permettant de savoir où et comment la demande de protection internationale peut être introduite.

2. Les États membres veillent à ce que les personnes qui ont présenté une demande de protection internationale aient la possibilité concrète de l’introduire dans les meilleurs délais. Si les demandeurs n’introduisent pas leur demande, les États membres peuvent appliquer l’article 28 en conséquence.

3. Sans préjudice du paragraphe 2, les États membres peuvent exiger que les demandes de protection internationale soient introduites en personne et/ou en un lieu désigné.

4. Nonobstant le paragraphe 3, une demande de protection internationale est réputée introduite à partir du moment où un formulaire est présenté par le demandeur ou, si le droit national le prévoit, un rapport officiel est parvenu aux autorités compétentes de l’État membre concerné.

5. Lorsque, en raison du nombre élevé de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides qui demandent simultanément une protection internationale, il est dans la pratique très difficile de respecter le délai prévu au paragraphe 1, les États membres peuvent prévoir de porter ce délai à dix jours ouvrables. »

9. L’article 7, paragraphe 1, de cette directive prévoit que « [l]es États membres font en sorte que toute personne majeure jouissant de la capacité juridique ait le droit de présenter une demande de protection internationale en son nom ».

10. L’article 31 de ladite directive, intitulé « Procédure d’examen », dispose, à son paragraphe 8 :

« Les États membres peuvent décider, dans le respect des principes de base et des garanties fondamentales visés au chapitre II, d’accélérer une procédure d’examen et/ou de mener cette procédure à la frontière ou dans les zones de transit conformément à l’article 43 lorsque :

[...]

h) le demandeur est entré ou a prolongé son séjour illégalement sur le territoire de l’État membre et, sans motif valable, ne s’est pas présenté aux autorités ou n’a pas présenté une demande de protection internationale dans les délais les plus brefs compte tenu des circonstances de son entrée ; ou

[...] »

11. L’article 43 de cette même directive, intitulé « Procédures à la frontière », dispose :

« 1. Les États membres peuvent prévoir des procédures conformément aux principes de base et aux garanties fondamentales visés au chapitre II afin de se prononcer, à leur frontière ou dans leurs zones de transit, sur :

a) la recevabilité d’une demande, en vertu de l’article 33, présentée en de tels lieux ; et/ou

b) le fond d’une demande dans le cadre d’une procédure en vertu de l’article 31, paragraphe 8.

2. Les États membres...