Dictamen del Banco Central Europeo, de 8 de noviembre de 2017, sobre ciertas modificaciones del régimen de la Unión en cuanto a los requisitos de capital de las entidades de crédito y las empresas de servicios de inversión (CON/2017/46)

• Section: dictamen
• Issuing Organization: Banco Central Europeo

31.1.2018 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 34/5

El 2 y el 20 de febrero de 2017 el Banco Central Europeo (BCE) recibió del Consejo de la Unión Europea y del Parlamento Europeo sendas solicitudes de dictamen sobre una propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 575/2013 en lo que se refiere al ratio de apalancamiento, el ratio de financiación estable neta, los requisitos de fondos propios y pasivos admisibles, el riesgo de crédito de contraparte, el riesgo de mercado, las exposiciones a entidades de contrapartida central, las exposiciones a organismos de inversión colectiva, las grandes exposiciones y los requisitos de presentación y divulgación de información y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 648/2012 (1) (en lo sucesivo, las «modificaciones propuestas al RRC»).

El 17 y el 20 de febrero de 2017 el BCE recibió del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea sendas solicitudes de dictamen sobre una propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica por la que se modifica la Directiva 2013/36/UE en lo que respecta a los entes exentos, las sociedades financieras de cartera, las sociedades financieras mixtas de cartera, las remuneraciones, las medidas y las facultades de supervisión y las medidas de conservación del capital (2) (en lo sucesivo, las «modificaciones propuestas a la DRC»).

La competencia consultiva del BCE se basa en el artículo 127, apartado 4, y el artículo 282, apartado 5, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, pues las modificaciones propuestas al RRC y a la DRC contienen disposiciones que afectan a las tareas del BCE respecto de las políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito, conforme al artículo 127, apartado 6, del Tratado, y a la contribución del Sistema Europeo de Bancos Centrales a la buena gestión de las políticas que lleven a cabo las autoridades competentes con respecto a la estabilidad del sistema financiero, conforme al artículo 127, apartado 5, del Tratado. De conformidad con la primera frase del artículo 17.5 del Reglamento interno del Banco Central Europeo, el presente dictamen ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno.

El BCE respalda el conjunto de reformas bancarias que propone la Comisión, pues incorporará a la legislación de la Unión elementos importantes del programa de reforma regulatoria mundial. Se espera que la propuesta de la Comisión refuerce sustancialmente el marco regulador y contribuya así a reducir riesgos en el sector bancario. Los avances en la reducción de riesgos facilitarán avances simultáneos y de igual alcance en la distribución de riesgos.

El presente dictamen trata cuestiones de especial relevancia para el BCE, divididas en dos apartados: 1) cambios en el actual régimen regulador y supervisor de la Unión, y 2) incorporación de normas supervisoras acordadas internacionalmente.

1.1.1. Las modificaciones propuestas en cuanto a la incorporación de los requisitos del Pilar 2 del marco de Basilea III (3) a la Directiva sobre requisitos de capital (4) (DRC) buscan lograr una mayor convergencia en materia de supervisión en la Unión definiendo más claramente los elementos que forman la estructura de capital, introduciendo directrices de capital del Pilar 2 sobre fondos propios adicionales, y endureciendo notablemente las condiciones con las que las autoridades competentes pueden ejercer sus competencias de supervisión en este contexto.

1.1.2. Aunque el BCE apoya en general la convergencia en materia de supervisión, la propuesta de elaborar normas técnicas de regulación sobre requisitos de fondos propios adicionales no es el instrumento adecuado para lograr ese objetivo. En primer lugar, los requisitos del Pilar 2 son específicos de cada entidad, lo que requiere que las autoridades competentes apliquen su criterio supervisor. Basarse exclusivamente en las normas técnicas de regulación de la Autoridad Bancaria Europea (ABE), o aplicarlas a ciertas partes de los elementos de riesgo, no es una solución específica para cada entidad y basada en el riesgo que tenga en cuenta la diversidad de los perfiles de riesgo de las entidades, y de hecho impediría a las autoridades competentes mantenerse al día en cuanto a los riesgos y a las novedades del sector. En segundo lugar, las Directrices de la ABE sobre procedimientos y metodologías comunes para el proceso de revisión y evaluación supervisora (PRES) (5) ya proporcionan una base común para aplicar uniformemente el PRES en la Unión, que permite un grado suficiente de apreciación supervisora y puede complementarse mediante las evaluaciones entre iguales de la ABE. En los últimos años, la convergencia ha mejorado notablemente con la aplicación de esas directrices (6) y la aplicación uniforme de la metodología del PRES del BCE en el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) (7). En vista de esta evolución positiva, el BCE considera que el marco actual es suficiente y que el mercado único seguirá beneficiándose en términos de convergencia de los instrumentos existentes, posiblemente haciendo mayor uso de las evaluaciones entre iguales de la ABE.

1.1.3. Además, las modificaciones propuestas a la DRC facultan a las entidades de crédito, no a las autoridades supervisoras, para decidir, dentro de ciertos límites, la composición de los fondos propios mantenidos para cumplir los requisitos del Pilar 2, y excluyen la posibilidad de exigir que los requisitos del Pilar 2 se cumplan íntegramente con capital de nivel 1 ordinario. El BCE considera que las autoridades supervisoras deben seguir estando facultadas para requerir una determinada composición de los fondos propios adicionales y que el requisito relativo a estos fondos se cumpla exclusivamente con capital de nivel 1 ordinario. Desde la perspectiva prudencial, la crisis bancaria y la evolución más reciente de los mercados demuestran que pueden suscitarse problemas importantes con relación a, por ejemplo, los instrumentos de capital de nivel 1 adicional, que no son tan eficaces para absorber pérdidas como los instrumentos de capital de nivel 1 ordinario y cuyos costes podrían perjudicar aún más a la rentabilidad de las entidades de crédito. Asimismo, la práctica del BCE desde que asumió sus funciones de supervisión prudencial ha sido disponer que los requisitos del Pilar 2 se cumplieran con capital de nivel 1 ordinario. Al requerir que los requisitos de colchón se cumplieran exclusivamente con capital de nivel 1 ordinario, los órganos legislativos de la Unión manifestaron su preferencia por el capital de máxima calidad. Cambiar esta práctica supondría para las entidades de crédito una menor previsibilidad y unas condiciones desiguales.

1.1.4. Aunque la introducción de una base común para establecer directrices de capital contribuirá a la aplicación uniforme de estas en toda la Unión, el BCE considera que las modificaciones propuestas a la DRC deben reflejar con mayor claridad la necesidad de flexibilidad al determinar las directrices de capital del Pilar 2. Debe tenerse en cuenta en particular la relación entre el umbral de las pruebas de resistencia y el establecimiento de directrices de capital del Pilar 2. Puesto que las pruebas supervisoras de resistencia sirven de punto de partida para establecer directrices de capital del Pilar 2, las modificaciones propuestas a la DRC deben, conforme a las mejores prácticas internacionales actuales, permitir también a las autoridades competentes que apliquen en las pruebas de resistencia un umbral fijo para todas las entidades de crédito que pudiera ser inferior a las ratios de capital total del PRES (RCTP). La flexibilidad de aplicar un umbral fijo debe estar disponible como opción permanente. Además, la utilización de la RCTP debe adaptarse a la metodología empleada en la prueba de resistencia. Por ejemplo, utilizar la RCTP en el escenario adverso requiere aplicar el método de balance dinámico. Además, entre las modificaciones propuestas a la DRC debe incluirse una disposición sobre revisión trienal.

1.1.5. Por otra parte, debe aclararse mejor cómo interactúan las directrices de capital del Pilar 2 con los requisitos combinados de colchón. En particular, deben evitarse posibles conflictos con los objetivos del colchón de capital anticíclico. Para ello, abordar las «fluctuaciones económicas cíclicas» debe suprimirse como objetivo de las directrices de capital del Pilar 2. Además, si bien debe evitarse todo solapamiento entre los requisitos y directrices de capital del Pilar 2, las modificaciones propuestas a la DRC deben aclarar que, si una prueba de resistencia pone de manifiesto en una situación hipotética otros tipos de riesgo de crédito que forman parte de los requisitos de capital del Pilar 2, las autoridades competentes mantienen la facultad de aplicar medidas para abordar esos tipos de riesgo en las directrices de capital del Pilar 2.

1.1.6. Las modificaciones propuestas a la DRC limitan la facultad de las autoridades competentes de requerir a las entidades de crédito que les faciliten información complementaria o más frecuente. Aunque el BCE apoya plenamente el objetivo básico de evitar duplicidades en la presentación de información y de reducir sus costes, la facultad de requerir datos granulares específicos es esencial para evaluar adecuadamente el perfil de riesgo de las entidades de crédito para, entre otros fines, los del PRES. El perfil de riesgo es difícil de abarcar totalmente de antemano mediante la armonización de la presentación de información, sobre todo por la manera en que evolucionan las actividades y los riesgos de las entidades de crédito. Además, las autoridades competentes siempre necesitarán recopilar información granular complementaria para evaluar adecuadamente los puntos fuertes y débiles de las entidades de crédito respecto de determinados riesgos o clases de activos, por ejemplo, respecto de los préstamos dudosos. Por lo tanto...