La Corte di Giustizia del Common Market for Eastern and Southern Africa

• Author: Andrea Torino
• Profession: Dottore di ricerca in Diritto internazionale dell?Università 'Federico II' di Napoli.
• Pages: 99-114

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1. Da alcuni decenni a questa parte anche gli Stati africani non sono più i protagonisti esclusivi della vita di relazione internazionale¹. A partire dalla fine anni ’80, infatti, si è registrata anche in Africa un aumento considerevole del numero delle organizzazioni internazionali dotate a volte di competenze a carattere generale, ovvero di tipo politicoeconomico, altre volte di competenze a carattere settoriale, prevalentemente nel campo economico².

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   Di queste, solo una assume i caratteri di organizzazione di integrazione, in cui si assiste ad un sostanziale trasferimento di sovranità da parte degli Stati nei confronti dell’organizzazione medesima, mentre la stragrande maggioranza di esse mantiene, viceversa, una prevalente connotazione di organizzazione di cooperazione, in cui risulta particolarmente salvaguardata la sovranità nazionale. Tutte le organizzazioni internazionali citate, ad eccezione della sola Unione Economica e Monetaria dell’Africa Occidentale³ (UEMOA), prevedono infatti un sistema decisionale fondato, di regola, sulla unanimità dei consensi nonché un rigido, anche se non sempre esplicito, dualismo tra diritto dell’organizzazione e diritto nazionale⁴.

   A metà strada tra il modello di organizzazione di cooperazione e quello di integrazione, si colloca, tuttavia, l’organizzazione del Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA) che, come rilevato in dottrina, “sembra porsi al limite rispetto al più vincolante modello di organizzazione di integrazione”⁵.

   Nata nel 1994, quale evoluzione della preesistente preferential Trade Area for Eastern and Southern African States⁶, l’organizzazione Comesa⁷ ha oggi l’obiettivo principale di aumentare l’integrazione economica tra gli Stati, attraverso la

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   rimozione delle barriere al commercio interstatale e l’istituzione di un’unione doganale regionale⁸. Sono organi principali dell’Organizzazione: l’Autorità, composta dai capi di Stato e di Governo degli Stati membri, cui è demandata la responsabilità della politica generale e della direzione dell’organizzazione⁹; il Consiglio dei Ministri, composto dai Ministri designati dagli Stati membri, a cui è affidato, tra l’altro, il compito di emanare regolamenti e direttive, di prendere decisione ed emanare raccomandazioni nel rispetto delle previsioni del Trattato¹⁰; il Segretariato, presieduto da un Segretario Generale nominato dall’Autorità, cui è demandato, oltre un potere di istruttoria, anche un potere di iniziativa e di controllo sul funzionamento dell’Organizzazione¹¹.

   All’interno della nuova organizzazione, un ruolo di primo piano viene, inoltre, riservato all’organo giurisdizionale – the Comesa Court of Justice¹² – il quale risulta oggi strutturato in maniera pressoché similare al modello dell’Unione europea attraverso un riconoscimento anche di una competenza in via pregiudiziale¹³.

   L’istituzione di un siffatto sistema giurisdizionale, come è stato rilevato, sembra rinvenire la propria ragione nella convinzione che “gli interessi degli Stati parti di un sistema economico regionale vengano meglio tutelati attraverso organi giurisdizionali indipendenti ed imparziali costituiti nell’ambito del sistema regionale e posti al riparo da forti influenze nazionali”¹⁴. Il riconoscimento di forme di autoli-

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   mitazione della sovranità statale, attraverso il deferimento di funzioni ad organizzazione sopranazionali, determina infatti come conseguenza il bisogno, da parte degli Stati, di dotarsi di organi indipendenti ed imparziali ai quali attribuire il compito di garantire la corretta applicazione e l’interpretazione del trattato istitutivo e la legittimità degli atti adottati dall’organizzazione comune.

2. La presenza di un sistema giurisdizionale sovranazionale non rappresenta, almeno formalmente, una novità nell’area geografica del sud est Africa. Già nel precedente sistema di cooperazione economica regionale, la Preferential Trade Area for Eastern and Southern African States¹⁵, era, infatti, esistente un organo giurisdizionale – il Tribunal of the Preferential Trade Area¹⁶ – a cui era attribuito la competenza di “ensure the proper application or interpretation of the provisions of this Treaty and adjudicate upon such disputes as may be referred to it in accordance with Article 40 of the Treaty”¹⁷. La competenza del Tribunale, tuttavia, era limitata esclusivamente alle controversie tra Stati, senza alcun riconoscimento di locus standi per le parti private, ed esercitabile solo dopo che ogni tentativo di risoluzione bonaria della controversia fosse andato fallito¹⁸. Tale limitata competenza del Tribunale è stata, probabilmente, alla base della sostanziale scarsa utilizzazione del sistema. Le poche controversie relative alla corretta interpretazione ed applicazione del Trattato PTA venivano, infatti, risolte nell’ambito dei procedimenti di risoluzione negoziale delle controversie¹⁹. Gli Stati, infatti, in quanto attori politici, erano maggiormente indotti a risolvere le proprie controversie attraverso negoziati informali, favoriti, peraltro, dall’azione dagli organi del Segretariato generale il quale garantiva l’opportuna riservatezza necessaria per il buon esito delle trattative.

   Già da una approssimativa lettura degli strumenti normativi istitutivi del Tribunale PTA e della Corte Comesa è possibile scorgere le enormi differenze che intercorrono tra i due sistemi giurisdizionali. In via di premessa, va rilevato come il Trattato Comesa, differentemente dal Trattato del suo predecessore, non si limiti ad abbozzare il sistema giurisdizionale, rinviando ad un successivo strumento normativo ogni aspetto relativo al suo funzionamento²⁰.

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   Nel Trattato Comesa, invero, sono compiutamente disciplinati tutti gli aspetti relativi al funzionamento dell’apparato giurisdizionale, ivi inclusi, l’organizzazione della Corte²¹, l’ambito di giurisdizione²² e le principali regole procedurali²³, con esclusione soltanto delle specifiche norme di procedura destinate ad essere disciplinate dalle Rules of Court²⁴. Da un punto di vista sostanziale, poi, il nuovo organo giurisdizionale ha una competenza molto più vasta rispetto a quella riconosciuta al suo predecessore.

   Come verrà meglio approfondito nel prosieguo, infatti, la nuova Corte di Giustizia Comesa, oltre ad avere competenza sulle controversie tra Stati con riguardo ad ipotesi di violazione delle norme comunitarie²⁵, si pronuncia, seppur con alcune limitazioni, sui ricorsi degli individui contro tutti gli atti contrastanti con le norme del Trattato, adottati sia dagli Stati membri sia dagli organi istituzionali Comesa²⁶. Sul modello dell’Unione europea, poi, la Corte si pronuncia in via pregiudiziale sulle questioni sollevate dalle corti nazionali concernenti l’applicazione e l’interpretazione del Trattato o la validità dei regolamenti, direttive e decisioni dell’organizzazione Comesa²⁷.

3. A seguito di alcune modifiche intervenute nel 2005 rese necessarie al fine di garantire un migliore funzionamento del sistema giurisdizionale, l’attuale Corte di Giustizia si compone oggi di due divisioni: the First Instance Division e l’Appellate Division²⁸, ciò a conferma dell’emergere sul piano internazionale di una struttura processuale fondata su un doppio grado di giudizio²⁹. Differentemente da quanto previsto nell’ambito del sistema dell’Unione europea, tuttavia, non esiste tra i due organi giurisdizionali una diversità di funzioni tale, ad esempio, da riservare solo ad uno di essi la valutazione, in via generale, delle controversie sollevate in via pregiudiziale³⁰. L’Appellate Division, invero, come peraltro suggerisce la stessa terminologia utilizzata, non svolge alcuna funzione

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   giurisdizionale autonoma, se non quella di organo di appello adottando decisioni che possono condurre alla conferma, alla riforma e alla sostituzione, ma non anche all’annullamento con rinvio della decisione emessa dal giudice di prime cure³¹. Fanno parte della divisione di prima istanza sette giudici nominati dall’Autorità³², di cui uno con le funzioni di presidente (Principal Judge, secondo la definizione del Trattato³³); la divisione di appello si compone, invece, di soli cinque giudici nominati secondo le stesse modalità³⁴ e di cui uno con le funzioni di Presidente (president, secondo la definizione del Trattato³⁵)³⁶.

   A presidio dell’imparzialità ed indipendenza dei giudici della Corte, è previsto che i giudici siano scelti “tra persone di imparzialità ed indipendenza che soddisfino le condizioni richieste per la nomina alle corti più alte nei rispettivi Paesi di provenienza e che siano giuristi di riconosciuta competenza”³⁷ e che non vi siano più di due giudici aventi la stessa nazionalità di uno Stato membro³⁸. I giudici, inoltre, durano in carica cinque anni con una parziale garanzia di inamovibilità e sono rieleggibili per un’unica volta³⁹. Come regola di condotta è stabilito, quindi, che ogni giudice, durante l’esercizio delle proprie funzioni, denunci al presidente dell’organo di cui fa parte l’eventuale esistenza di un interesse diretto e/o indiretto

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   nella questione sottoposta al proprio giudizio⁴⁰. Nel caso in cui tale situazione fosse considerata dal presidente come incompatibile per l’esercizio delle funzioni, quest’ultimo presenta una relazione all’Autorità la quale nomina un giudice ad hoc per la soluzione di quel determinato caso⁴¹. Analoga previsione è stabilita nel caso in cui tale situazione di incompatibilità riguardi il presidente dell’organo: in tale caso, tuttavia, la valutazione circa l’esistenza o meno dell’incompatibilità non è riservata ad un soggetto esterno, ma allo stesso presidente, il quale dovrà valutare egli stesso se la situazione di incompatibilità sia di natura tale da essere comunicata all’Autorità⁴². Dall’esame delle norme del Trattato Comesa nonché delle Regole di funzionamento della Corte (Rules of the Court) non si evince, inoltre, un obbligo da parte del giudice di astenersi...