Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 25 April 2024.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2024:364
• Date: 25 April 2024
• Celex Number: 62023CC0228
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

présentées le 25 avril 2024 (1)

Affaire C‑228/23

Association AFAÏA

contre

Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)

en présence de

Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation

[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (France)]

« Renvoi préjudiciel – Agriculture – Production biologique – Règlement (UE) 2018/848 – Utilisation d’engrais, d’amendements du sol et d’éléments nutritifs dans la production biologique – Règlement d’exécution (UE) 2021/1165 – Annexe II – Notions d’“élevage industriel” et d’“élevage hors sol” – Critères permettant de qualifier un élevage d’“industriel” au sens de l’annexe II du règlement d’exécution (UE) 2021/1165 »

1. La juridiction de renvoi demande à la Cour d’interpréter la notion d’« élevage industriel » (2), qui figure dans le règlement (UE) 2018/848 (3) et dans le règlement d’exécution (UE) 2021/1165 (4).

2. Le litige au principal s’inscrit dans le contexte d’une hausse de la production biologique (5), qui se reflète dans le droit de l’Union. L’un des problèmes qui se posent concerne la fertilisation des terres consacrées à cette production (6), dont le régime n’a pas encore été défini de manière suffisamment précise par le législateur de l’Union.

3. Le règlement 2018/848 et le règlement d’exécution 2021/1165 autorisent, à titre exceptionnel et sous certaines conditions, l’emploi, en agriculture biologique, d’effluents d’élevage non biologiques (7) issus de l’élevage conventionnel (8). La principale restriction que leurs dispositions imposent à l’utilisation de ce type d’effluents d’élevage est qu’ils ne proviennent pas de l’élevage industriel. Le renvoi préjudiciel vise précisément à déterminer quel est le sens de cette dernière expression.

I. Le cadre juridique. Le droit de l’Union

A. Le règlement 2018/848

4. Aux termes de l’article 4 de ce règlement, intitulé « Objectifs » :

« La production biologique poursuit les objectifs généraux suivants : [...] b) préserver la fertilité à long terme des sols ; [...] d) apporter une contribution notable à un environnement non toxique ; e) contribuer à des normes élevées en matière de bien-être animal et, en particulier, répondre aux besoins comportementaux propres à chaque espèce animale [...] ».

5. L’article 5 du règlement 2018/848, intitulé « Principes généraux », dispose :

« La production biologique est un système de gestion durable qui repose sur les principes généraux suivants :

a) respecter les systèmes et cycles naturels et maintenir et améliorer l’état du sol, de l’eau et de l’air, la santé des végétaux et des animaux, ainsi que l’équilibre entre ceux-ci ;

[...]

d) produire une grande variété de denrées alimentaires et autres produits agricoles et aquacoles de haute qualité qui répondent à la demande des consommateurs pour des biens produits par l’utilisation de procédés qui ne nuisent pas à l’environnement, à la santé humaine, à la santé des végétaux ou à la santé et au bien-être des animaux ;

[...]

g) restreindre l’utilisation d’intrants extérieurs ; lorsque des intrants extérieurs sont nécessaires, ou en l’absence des pratiques et méthodes de gestion appropriées visées au point f), leur utilisation est limitée aux :

i) intrants provenant de la production biologique ; en ce qui concerne le matériel de reproduction des végétaux, priorité est donnée aux variétés sélectionnées pour leur faculté de satisfaire aux besoins et aux objectifs spécifiques de l’agriculture biologique ;

ii) substances naturelles ou substances dérivées de substances naturelles ;

iii) engrais minéraux faiblement solubles ;

[...]

j) assurer un niveau élevé de bien-être animal en respectant les besoins propres à chaque espèce ».

6. L’article 9 de ce règlement, intitulé « Règles de production générales », énonce, en son paragraphe 3 :

« Aux fins et utilisations visées aux articles 24 et 25 et à l’annexe II, seuls les produits et substances qui ont été autorisés en vertu de ces dispositions peuvent être utilisés en production biologique, à condition que leur utilisation dans la production non biologique ait également été autorisée conformément aux dispositions applicables du droit de l’Union et, le cas échéant, conformément aux dispositions nationales fondées sur le droit de l’Union.

[...] ».

7. L’article 12 dudit règlement, intitulé « Règles applicables à la production végétale », prévoit, en son paragraphe 1 :

« Les opérateurs produisant des végétaux ou des produits végétaux se conforment en particulier aux règles détaillées qui figurent à l’annexe II, partie I. »

8. L’article 14 du règlement 2018/848, intitulé « Règles applicables à la production animale », dispose, en son paragraphe 1 :

« Les opérateurs du secteur de la production animale se conforment, en particulier, aux règles de production détaillées qui figurent à l’annexe II, partie II, ainsi que dans tout acte d’exécution visé au paragraphe 3 du présent article. »

9. L’article 24 de ce règlement, intitulé « Autorisation des produits et substances utilisés en production biologique », se lit comme suit :

« 1. La Commission peut autoriser l’utilisation de certains produits et de certaines substances en production biologique et inscrit ces produits et substances autorisés sur des listes limitatives, aux fins suivantes :

[...]

b) en tant qu’engrais, amendements du sol et éléments nutritifs ;

[...]

3. L’autorisation de l’utilisation des produits et substances visés au paragraphe 1 dans la production biologique est soumise aux principes énoncés au chapitre II et aux critères ci-après, qui sont évalués dans leur ensemble :

[...]

d) en ce qui concerne les produits visés au paragraphe 1, point b), leur utilisation est essentielle pour améliorer ou maintenir la fertilité du sol ou pour satisfaire des exigences nutritionnelles particulières des cultures, ou à des fins spécifiques d’amendement du sol ;

[...] »

10. La partie I de l’annexe II dudit règlement, intitulée « Règles applicables à la production de végétaux », prévoit :

« Outre les règles de production énoncées aux articles 9 à 12, la production végétale biologique est soumise aux règles énoncées dans la présente partie.

1. Exigences générales

[...]

1.9. Gestion et fertilisation des sols

[...]

1.9.2. La fertilité et l’activité biologique du sol sont préservées et augmentées de la manière suivante :

[...]

c) dans tous les cas, par l’épandage d’effluents d’élevage ou de matières organiques, de préférence compostés, provenant de la production biologique.

1.9.3. Lorsque les mesures prévues aux points 1.9.1 et 1.9.2 ne permettent pas de couvrir les besoins nutritionnels des végétaux, seuls les engrais et amendements du sol dont l’utilisation est autorisée en production biologique conformément à l’article 24 sont utilisés, et uniquement dans la mesure nécessaire.

[...] »

11. La partie II de l’annexe II du règlement 2018/848, intitulée « Règles applicables à la production animale », dispose :

« Outre les règles applicables à la production énoncées aux articles 9, 10, 11 et 14, la production animale biologique est soumise aux règles énoncées dans la présente partie.

1. Exigences générales

1.1. Hormis pour l’apiculture, la production animale hors sol est interdite lorsque l’agriculteur envisageant de produire des animaux d’élevage biologiques ne gère pas de terres agricoles et n’a pas conclu d’accord de coopération écrit avec un agriculteur quant à l’utilisation d’unités de production biologique ou d’unités de production en conversion pour ces animaux.

[...]

1.4.2.1. [...] les animaux biologiques paissent sur des terres biologiques [...]

1.6.3. La densité de peuplement des bâtiments garantit le confort et le bien-être des animaux, ainsi que la prise en compte de leurs besoins spécifiques et dépend, notamment, de l’espèce, de la race et de l’âge des animaux. [...]

[...]

1.6.8. Des cages, boxes et cases à plancher en caillebotis ne sont utilisés pour l’élevage d’aucune espèce animale.

[...] »

B. Le règlement d’exécution 2021/1165

12. L’article 2 de ce règlement d’exécution dispose :

« Aux fins de l’article 24, paragraphe 1, point b), du règlement (UE) 2018/848, seuls les produits et substances énumérés à l’annexe II du présent règlement peuvent être utilisés dans la production biologique en tant qu’engrais, amendements du sol et éléments nutritifs pour la nutrition des végétaux, [...] à condition qu’ils soient conformes aux dispositions pertinentes du droit de l’Union [...] ».

13. L’annexe II dudit règlement d’exécution prévoit :

« Les engrais, amendements du sol et éléments nutritifs [...] énumérés dans la présente annexe peuvent être utilisés en production biologique pour autant qu’ils soient conformes :

– aux législations applicables de l’Union et nationales sur les fertilisants, en particulier, le cas échéant, le règlement (CE) n^o 2003/2003 et le règlement (UE) 2019/1009 ; [...]

[...]

[Les préparations de micro-organismes] ne peuvent être utilisées que conformément aux spécifications et restrictions d’utilisation des législations nationales et de l’Union respectives. Des conditions plus restrictives pour une utilisation dans le cadre de la production biologique sont indiquées dans la colonne de droite des tableaux.

Dénomination Produits composés ou produits contenant uniquement les matières reprises dans la liste ci-dessous :	Description, limites et conditions spécifiques
Fumiers	Produits constitués d’un mélange d’excréments d’animaux et de matière végétale (litières et matières premières pour aliments des animaux) Provenance d’élevages industriels interdite
Fumier séché et fiente de volaille déshydratée	Provenance d’élevages industriels interdite
Compost d’excréments d’animaux solides, y compris les fientes de volaille et les fumiers compostés	Provenance d’élevages industriels interdite
Excréments d’animaux liquides	Utilisation après fermentation contrôlée et/ou dilution appropriée Provenance d’élevages...