Brian Holohan and Others v An Bord Pleanála.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2018:649
• Date: 07 August 2018
• Celex Number: 62017CC0461
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-461/17

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 7 août 2018 ( 1 )

Affaire C‑461/17

Brian Holohan e.a.

contre

An Bord Pleanála

[demande de décision préjudicielle formée par la High Court (Haute Cour, Irlande)]

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Directive 2011/92/UE – Évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement – Zone spéciale de conservation – Évaluation appropriée des incidences d’un projet sur un site – Projet routier – Motivation – Solutions de substitution »

I. Introduction

1. Le droit de l’environnement de l’Union européenne impose différentes évaluations des incidences sur l’environnement. S’agissant de projets individuels qui ne s’inscrivent pas dans un programme plus large, l’évaluation des incidences sur l’environnement prévue par la directive 2011/92/CE ( 2 ) et l’évaluation appropriée des incidences sur le site concerné eu égard aux objectifs de conservation de ce site exigée par la directive 92/43/CEE ( 3 ) revêtent une importance particulière.

2. La présente demande de décision préjudicielle, soumise à la Cour dans le cadre d’un litige portant sur l’autorisation d’une route contournant la ville de Kilkenny en Irlande, fournit à la Cour l’occasion de préciser les exigences auxquelles le contenu de ces évaluations doit répondre, notamment en ce qui concerne les espèces affectées par le projet et l’examen des solutions de substitution.

3. Si ce sont surtout les questions concernant le traitement à réserver dans le cadre de l’évaluation des incidences sur l’environnement aux solutions de substitution qui présentent des difficultés, toutes les réponses que la Cour donnera aux questions qui lui ont été déférées apporteront cependant une contribution précieuse à la sécurité juridique dans le cadre de ces deux types d’évaluation.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive « habitats »

4. L’article 1er, sous e), de la directive « habitats » définit l’état de conservation d’un habitat naturel comme suit : « l’effet de l’ensemble des influences agissant sur un habitat naturel ainsi que sur les espèces typiques qu’il abrite, qui peuvent affecter à long terme sa répartition naturelle, sa structure et ses fonctions ainsi que la survie à long terme de ses espèces typiques sur le territoire visé à l’article 2. “L’état de conservation” d’un habitat naturel sera considéré comme “favorable” lorsque : – son aire de répartition naturelle ainsi que les superficies qu’il couvre au sein de cette aire sont stables ou en extension et – la structure et les fonctions spécifiques nécessaires à son maintien à long terme existent et sont susceptibles de perdurer dans un avenir prévisible et – l’état de conservation des espèces qui lui sont typiques est favorable au sens du point i) ».

5. L’article 2, paragraphes 2 et 3, de la directive « habitats » fixe des objectifs essentiels à son application : « 2. Les mesures prises en vertu de la présente directive visent à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d’intérêt communautaire. 3. Les mesures prises en vertu de la présente directive tiennent compte des exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales. »

6. L’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » soumet l’évaluation des plans et projets aux règles suivantes : « Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public. »

7. En vertu de l’article 7 de la directive « habitats », l’article 6, paragraphes 2 à 4, de cette dernière s’applique également en ce qui concerne les zones spéciales de conservation désignées en application de l’article 4 de la directive 2009/147/CE ( 4 ).

2. La directive EIE

8. Les éléments de base de l’évaluation des incidences sur l’environnement sont inscrits à l’article 3 de la directive EIE : « L’évaluation des incidences sur l’environnement identifie, décrit et évalue de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier et conformément aux articles 4 à 12, les incidences directes et indirectes d’un projet sur les facteurs suivants : a) l’homme, la faune et la flore ; b) le sol, l’eau, l’air, le climat et le paysage ; c) les biens matériels et le patrimoine culturel ; d) l’interaction entre les facteurs visés aux points a), b) et c). »

9. L’article 5, paragraphes 1 et 3, de la directive EIE indique quelles sont les informations à fournir par le maître d’ouvrage : « 1. Dans le cas des projets qui, en application de l’article 4, doivent être soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement, conformément au présent article et aux articles 6 à 10, les États membres adoptent les mesures nécessaires pour s’assurer que le maître d’ouvrage fournit, sous une forme appropriée, les informations spécifiées à l’annexe IV, dans la mesure où : a) les États membres considèrent que ces informations sont appropriées à un stade donné de la procédure d’autorisation, par rapport aux caractéristiques spécifiques d’un projet donné ou d’un type de projet et par rapport aux éléments environnementaux susceptibles d’être affectés ; b) les États membres considèrent que l’on peut raisonnablement exiger d’un maître d’ouvrage qu’il rassemble ces données, compte tenu, entre autres, des connaissances et des méthodes d’évaluation existantes. […] 3. Les informations à fournir par le maître d’ouvrage, conformément au paragraphe 1, comportent au minimum : a) une description du projet comportant des informations relatives au site, à la conception et aux dimensions du projet ; b) une description des mesures envisagées pour éviter et réduire des incidences négatives importantes et, si possible, y remédier ; c) les données nécessaires pour identifier et évaluer les effets principaux que le projet est susceptible d’avoir sur l’environnement ; d) une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d’ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux incidences sur l’environnement ; e) un résumé non technique des informations visées aux points a) à d). »

10. L’annexe IV de la directive EIE apporte des précisions en ce qui concerne les informations à fournir en application de l’article 5 de ladite directive et notamment les solutions de substitution et les effets sur l’environnement qu’il y a concrètement lieu d’examiner : « 2. Une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d’ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur l’environnement. 3. Une description des éléments de l’environnement susceptibles d’être affectés de manière notable par le projet proposé, y compris notamment la population, la faune, la flore, le sol, l’eau, l’air, les facteurs climatiques, les biens matériels, y compris le patrimoine architectural et archéologique, le paysage ainsi que l’interrelation entre les facteurs précités. »

11. Le considérant 13 de la directive EIE fait référence à la procédure de délimitation du champ de l’évaluation prévue à l’article 5, paragraphe 2, de cette directive : « Il convient de fixer une procédure permettant au maître d’ouvrage d’obtenir l’avis des autorités compétentes sur le contenu et l’étendue des informations à recueillir et à fournir en vue de l’évaluation. Les États membres, dans le cadre de cette procédure, peuvent exiger du maître d’ouvrage qu’il présente, entre autres, des solutions de substitution aux projets pour lesquels il a l’intention d’introduire une demande. »

III. Les faits et le renvoi préjudiciel

12. L’An Bórd Pleanála (Agence d’aménagement du territoire, Irlande, ci-après l’« Agence ») est l’organe compétent, en Irlande, pour délivrer les permis de construire pour des projets routiers, déterminer dans ce cadre la portée de l’évaluation des incidences sur l’environnement requise et conseiller le demandeur sur la base des informations fournies par ce dernier.

13. Au cours de l’année 2008, le maître d’ouvrage, le Kilkenny County Council (conseil du comté de Kilkenny, Irlande), a présenté à l’Agence une demande d’approbation d’un projet routier, impliquant la construction d’une nouvelle route et d’un pont enjambant la rivière Nore, ainsi que l’expropriation des propriétaires des terrains nécessaires. La construction de cette route de contournement a pour but d’achever la rocade de la ville de Kilkenny et de réduire ainsi, entre autres, la congestion du centre-ville. La route projetée traverse plusieurs zones relevant d’un régime de protection de la nature : la «...