Coöperatie Mobilisation for the Environment UA and Others v College van gedeputeerde staten van Limburg and Others.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2018:622
• Docket Number: C-293/17,C-294/17
• Celex Number: 62017CC0293
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 25 July 2018

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME JULIANE KOKOTT

présentées le 25 juillet 2018 ( 1 ) ( 2 )

Affaires jointes C‑293/17 et C‑294/17

Coöperatie Mobilisation for the Environment UA,

Vereniging Leefmilieu

contre

College van gedeputeerde staten van Limburg,

College van gedeputeerde staten van Gelderland (C-293/17)

et

Stichting Werkgroep Behoud de Peel

contre

College van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (C-294/17)

[demande de décision préjudicielle formée par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas)]

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Zone de protection spéciale – Évaluation appropriée des incidences d’un projet sur un site – Notions du projet et évaluation appropriée des incidences – Programme d’évaluation des dépôts d’azote – Agriculture – Autorisation d’exploitation – Épandage – Pâturage – Incidences cumulées – Seuils de non-pertinence – Mesures d’atténuation – Mesures de compensation »

Table des matières

I. Introduction

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive « habitats »

2. La directive EIE

B. Le droit néerlandais

III. Les antécédents des litiges et les renvois préjudiciels

A. Les mesures néerlandaises de réduction des dépôts d’azote

B. L’affaire C‑293/17

C. L’affaire C‑294/17

D. La procédure devant la Cour

IV. Appréciation juridique

A. La deuxième question de l’affaire C‑294/17 : l’autorisation de projets conformément au PAS

1. Examen individuel ou examen global dans le cadre d’un programme ?

2. Les exigences que doit respecter un examen global dans le cadre d’un programme de coordination des dépôts d’azote

a) Les éléments d’évaluation pertinents

b) La quantité totale de dépôts d’azote permise

3. Conclusion intermédiaire

B. Les questions 5 à 7a de l’affaire C‑293/17 et 3 à 5a de l’affaire C‑294/17 – La prise en compte de mesures indépendantes des projets

1. Les bases juridiques

2. Les « mesures à la source » évoquées dans les décisions de renvoi

3. Les mesures prises sur les sites protégés

4. Les évolutions futures

5. Conclusion intermédiaire

C. La question 1 de l’affaire C‑294/17, les seuils et les plafonds de dépôts d’azote

D. Les questions 1 à 4a et 8 de l’affaire C‑293/17, obligation d’évaluation pour le pâturage et l’épandage

1. La qualification en tant que projet

a) La notion de « projet »

b) L’épandage

c) Le pâturage

d) Conclusion intermédiaire

2. L’intégration dans un projet global

a) La notion de « projet unique »

b) Modifications des pratiques d’épandage

c) Conclusion intermédiaire

3. L’exonération de l’obligation d’autorisation

4. La mise en œuvre de l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats »

E. Considérations finales

V. Conclusion

I. Introduction

1. L’agriculture est non seulement une nécessité absolue pour de nombreux types d’habitats et d’espèces ( 3 ) mais aussi, en même temps, l’une des causes principales d’atteinte à de tels habitats et espèces protégés. Les deux présents renvois préjudiciels donnent à la Cour l’opportunité d’examiner cette situation avec l’exemple des dépôts d’azote sur des sites protégés par la directive 92/43/CEE ( 4 ), appelés sites « Natura 2000 », aux Pays-Bas. Cette affaire promet d’avoir une importance comparable à celle de l’affaire bien connue relative à la pêche à la coque dans la mer des Wadden ( 5 ), qui avait également pour origine un renvoi préjudiciel du Raad van State (Conseil d’État, Pays‑Bas).

2. D’après des indications de l’Agence européenne de l’environnement, en 2010, 73 % des sites Natura 2000 de l’Union européenne étaient affectés par des dépôts d’azote excessifs ( 6 ). C’est pourquoi l’issue des présentes affaires pourraient être importante également pour d’autres États membres. De surcroît, il convient de se demander si ces résultats seraient transférables à d’autres effets nocifs de l’agriculture, dus par exemple à l’emploi de pesticides.

3. En substance, aux Pays-Bas, sur certains sites protégés, les dépôts d’azote de différentes exploitations agricoles sont non pas évalués individuellement mais intégrés dans une planification globale dans le cadre d’un programme qui détermine sur la base d’une évaluation dans quelle mesure des dépôts d’azote sont permis. Il convient de vérifier non seulement si une telle planification globale est légale, mais aussi dans quelle mesure il est compatible avec la protection d’un site de prendre en compte des mesures de réduction du dépôt d’azote provenant d’autres sources, des mesures de restauration des sites protégés et des évolutions futures. En outre, il convient d’examiner comment l’épandage de surfaces agricoles et le pâturage doivent être intégrés dans le système d’évaluation des incidences sur l’environnement.

4. Au préalable, nous souhaitons préciser que l’approche de la planification globale dans le cadre d’un programme est louable, mais que ses modalités pratiques doivent encore être améliorées.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive « habitats »

5. La protection des sites est régie comme suit à l’article 6, paragraphes 1 à 4, de la directive « habitats » : « 1. Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d’autres plans d’aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats naturels de l’annexe I et des espèces de l’annexe II présents sur les sites. 2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive. 3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public. 4. Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l’État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Nature 2000 est protégée. L’État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées. Lorsque le site concerné est un site abritant un type d’habitat naturel et/ou une espèce prioritaires, seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de l’homme et à la sécurité publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ou, après avis de la Commission, à d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur. »

2. La directive EIE

6. Il convient en outre de mentionner l’article 1er, paragraphe 2, sous a), de la directive 2011/92/UE ( 7 ) qui définit comme projet « la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages » (premier tiret) et « d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol » (second tiret).

B. Le droit néerlandais

7. Parmi les dispositions du droit néerlandais, il convient de citer en particulier l’article 2.4 de la Wet natuurbescherming (loi sur la protection de la nature, ci-après la « Wnb ») : « 1. Lorsque la gestion d’une zone Natura 2000 l’exige en raison des objectifs de conservation, le gouvernement provincial impose à quiconque, dans son ressort, exerce ou se propose d’exercer une activité l’obligation : a. de fournir toutes informations concernant cette activité ; b. de prendre toutes les mesures préventives ou de restauration qui s’imposent ; c. d’exercer cette activité conformément aux dispositions que comportent les mesures susvisées ou d. de renoncer à cette activité ou d’y mettre fin. 2. Lorsque la protection d’une zone Natura 2000 rend nécessaire l’exécution immédiate d’une décision au sens du paragraphe 1, le gouvernement provincial peut notifier sa décision oralement à celui qui exerce ou entend exercer l’activité en question. Le gouvernement provincial consigne la décision par écrit dans les meilleurs délais et l’envoie ou la remet aux intéressés. 3. […] 4. Il est interdit d’agir en violation d’une obligation au sens des paragraphes 1 ou 3. »

III. Les antécédents des litiges et les renvois préjudiciels

8. Sur 118 des 162 sites...