Commission of the European Communities v Federal Republic of Germany.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2005:337
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 02 June 2005
• Docket Number: C-441/02
• Procedure Type: Recours en constatation de manquement - non fondé
• Celex Number: 62002CC0441

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^me CHRISTINE Stix-Hackl

présentées le 2 juin 2005 (1)

Affaire C-441/02

Commission des Communautés européennes

contre

République fédérale d’Allemagne

«Recours en manquement – Liberté de circuler – Directive 64/221/CEE – Expulsion d’étrangers ressortissants de l’Union européenne – Prise en considération du comportement personnel – Ordre public – Prévention spécifique – Droits fondamentaux – Protection de la vie familiale – Application immédiate en cas d’urgence»

Table des matières

I – Introduction

II – Cadre juridique (renvoi)

III – Les faits, la procédure précontentieuse et la procédure judiciaire

IV – Remarques préliminaires

A – Importance de la pratique administrative pour l’appréciation des dispositions juridiques

B – Importance des cas particuliers dans l’appréciation de la pratique administrative

V – Premier chef de conclusion: caractère de l’expulsion

A – Grief tiré de la transposition défectueuse

1. Arguments des parties

2. Appréciation en droit

B – Grief tiré de l’application défectueuse

1. Contenu du grief

2. Sur le grief selon lequel la pratique administrative ne respecterait pas les exigences du droit communautaire

VI – Deuxième chef de conclusion: les conditions relatives aux restrictions à la liberté de circuler

A – Grief tiré de la transposition défectueuse

1. Arguments des parties

2. Appréciation en droit

a) Imprécision de principe de la règle relative au titre de séjour à durée limitée (article 12, paragraphe 1, première phrase, de l’AufenthG/EWG)

b) Imprécision de la disposition relative au titre de séjour à durée illimitée (article 12, paragraphe 1, deuxième phrase, de l’AufenthG/EWG)

B – Grief tiré de l’application défectueuse

1. Sur la recevabilité

a) Arguments des parties

b) Appréciation en droit

2. Sur le bien-fondé

a) Arguments des parties

b) Appréciation en droit

VII – Troisième chef de conclusion: prise en compte illégale des aspects de prévention générale

A – Grief tiré d’une transposition défectueuse

1. Sur la recevabilité

a) Arguments des parties

b) Appréciation en droit

2. Sur le bien-fondé

a) Arguments des parties

b) Appréciation en droit

B – Grief tiré d’une application défectueuse

1. Arguments des parties

2. Appréciation en droit

VIII – Quatrième chef de conclusion: droit fondamental au respect de la vie familiale

A – Absence de mise en balance des intérêts

B – Mise en balance défectueuse des intérêts

C – Conclusion

IX – Cinquième chef de conclusion: exécution immédiate

A – Arguments des parties

B – Appréciation en droit

1. Portée de l’arrêt rendu dans l’affaire Orfanopoulos et Oliveri

2. Absence d’examen de l’urgence d’un cas

X – Les dépens

XI – Conclusion

ANNEXE

A – Droit communautaire

1. Directive 64/221/CEE

2. Règlement (CEE) n° 1612/68

3. Directive 73/148/CEE

4. Directive 90/364/CEE

B – Droit national

1. Loi relative aux étrangers (Ausländergesetz)

2. Loi relative à l’entrée et au séjour des ressortissants des États membres de la Communauté européenne (Gesetz über Enreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft)

3. Article 80, paragraphes 2 et 3, du code de contentieux administratif (Verwaltungsgerichtsverordnung)

I – Introduction

1. Le présent recours en manquement introduit par la Commission des Communautés européennes est dirigé contre le fait que, selon cette dernière, ni la situation législative allemande relative à l’expulsion des étrangers ressortissants de l’Union européenne ni la pratique administrative basée sur cette réglementation n’est conforme, avec suffisamment de clarté, aux dispositions communautaires.

2. La Commission fait valoir en particulier une violation des dispositions suivantes: les articles 18 CE et 39 CE, la directive 64/221/CEE pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique (2), le règlement (CEE) n° 1612/68 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté (3), la directive 73/148/CEE relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l’intérieur de la Communauté en matière d’établissement et de prestation de services (4) et la directive 90/364/CEE relative au droit de séjour (5).

II – Cadre juridique (renvoi)

3. Les dispositions applicables du droit communautaire et du droit allemand sont jointes en annexe.

III – Les faits, la procédure précontentieuse et la procédure judiciaire

4. Sur la base de pétitions et de plaintes adressées au Parlement européen et à la Commission concernant l’expulsion de différents citoyens italiens par les autorités du Bade-Wurtemberg, la Commission a ouvert une enquête en 1998.

5. Après avoir estimé que certaines dispositions et pratiques administratives allemandes en matière de droit de séjour n’étaient pas compatibles avec le droit communautaire, la Commission a envoyé le 8 juillet 1998 une lettre de mise en demeure à la République fédérale d’Allemagne.

6. De l’avis de la Commission, la réponse du gouvernement allemand du 25 mars 1999 n’a pas pu dissiper les doutes quant à une violation du droit communautaire. Par conséquent, le 24 juillet 2000, la Commission a adressé au gouvernement allemand un avis motivé, dans lequel elle exposait les infractions au droit communautaire et invitait la République fédérale d’Allemagne à prendre, dans un délai de deux mois, les mesures nécessaires pour remédier aux griefs soulevés.

7. Même après la réponse à l’avis motivé envoyée par le gouvernement allemand le 26 septembre 2000, la Commission était d’avis que la République fédérale d’Allemagne n’avait pas adopté les mesures nécessaires pour satisfaire aux obligations qui lui incombaient en vertu du droit communautaire. Par conséquent, elle a introduit, par requête du 4 décembre 2002, enregistrée au greffe de la Cour de justice le 5 décembre 2002, un recours en manquement en application de l’article 226 CE à l’encontre de la République fédérale d’Allemagne.

8. Dans cette requête, la Commission a conclu à ce qu’il plaise à la Cour de justice:

1) constater que la République fédérale d’Allemagne,

a) en n’ayant pas établi de manière suffisamment claire dans sa législation que des décisions d’expulsion à l’encontre de citoyens de l’Union ne doivent pas être fondées sur une base qui prévoit obligatoirement ou dans son principe l’expulsion en cas d’existence d’une condamnation pénale passée en force de chose jugée ou ayant fondé des décisions d’expulsion à l’encontre de citoyens de l’Union sur cette base imprécise,

b) en n’ayant pas transposé, d’une manière suffisamment claire, dans l’article 12, paragraphe 1, de l’Aufenthaltsgesetz/EWG les conditions posées par le droit communautaire en matière de restriction à la libre circulation ou ayant fondé des décisions d’expulsion à l’encontre de citoyens de l’Union sur cette base imprécise,

c) en n’ayant pas établi de manière suffisamment claire dans sa législation que des décisions d’expulsion à l’encontre de citoyens de l’Union ne doivent pas être fondées sur une base ayant des buts de prévention générale ou ayant motivé des décisions d’expulsion à l’encontre de citoyens par la volonté de dissuader d’autres étrangers,

d) en ayant pris des décisions d’expulsion à l’encontre de citoyens de l’Union, qui ne respectent pas un rapport approprié entre, d’une part, le droit fondamental au respect de la vie familiale et, de l’autre, le maintien de l’ordre public,

e) en ayant ordonné l’exécution immédiate des décisions d’expulsion à l’encontre de citoyens de l’Union sans qu’il s’agisse de cas d’urgence,

a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 18 CE et 39 CE, du droit fondamental au respect de la vie familiale en tant que principe fondamental du droit communautaire, ainsi que des articles 3 et 9 de la directive 64/221, de l’article 1^er du règlement n° 1612/68, des articles 1^er, 4, 5, 8 et 10 de la directive 73/148 et des articles 1^er et 2 de la directive 90/364;

2) condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens.

IV – Remarques préliminaires

9. La présente procédure soulève deux questions juridiques fondamentales concernant la portée juridique d’une pratique administrative déterminée, qu’il convient d’examiner en premier lieu.

A – Importance de la pratique administrative pour l’appréciation des dispositions juridiques

10. Le présent recours en manquement porte, entre autres, sur la question de savoir si la pratique de l’administration a aussi une importance pour l’interprétation des dispositions nationales sur lesquelles elle se fonde. En particulier, il s’agit de savoir si l’on peut conclure au manque de clarté et donc à l’illégalité des dispositions nationales sur la base d’une pratique donnée.

11. À cet égard, il convient de partir d’un arrêt fondamental rendu par la Cour dans l’affaire Commission/Italie (6). Dans cette affaire, la Cour a dû examiner la portée de dispositions juridiques et administratives nationales compte tenu de leur interprétation par les juridictions nationales (7).

12. À cette occasion, la Cour a établi le critère suivant:

«32. À cet égard, des décisions de justice isolées ou fortement minoritaires dans un contexte jurisprudentiel marqué par une autre orientation, ou encore une interprétation démentie par la juridiction suprême nationale, ne sauraient être prises en compte. Il n’en est pas de même d’une interprétation jurisprudentielle significative non démentie par ladite juridiction suprême, voire confirmée par celle-ci.»

13. Au point 33 de l’arrêt rendu dans cette affaire, la Cour se réfère également aux «interprétations judiciaires». On peut en conclure qu’une pratique administrative ne suffit pas à elle seule. Ne s’opposent pas non plus à cette conclusion les déclarations figurant au point 41, dans...