Brussels Hoofdstedelijk Gewest and Others v Vlaamse Gewest.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2010:688
• Date: 17 November 2010
• Celex Number: 62009CC0275
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-275/09

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PAOLO Mengozzi

présentées le 17 novembre 2010 (1)

Affaire C‑275/09

Brussels Hoofdstedelijk Gewest

P. De Donder

F. De Becker

K. Colenbie

Ph. Hutsebaut

B. Kockaert

VZW Boreas

F. Petit

V.S. de Burbure de Wezembeek

L. Van Dessel

contre

Vlaamse Gewest

[demande de décision préjudicielle formée par le Raad van State (Belgique)]

«Évaluation des incidences sur l’environnement – Notion de ‘construction’d’aéroports»

1. L’un des problèmes les plus délicats qui se pose en matière d’évaluation des incidences sur l’environnement est, comme on sait, celui d’interpréter la liste des activités qui peuvent ou doivent faire l’objet de la procédure conduisant à cette évaluation, liste qui figure dans les annexes de la directive qui régit la matière. Dans la présente affaire concernant l’aéroport de Bruxelles, la Cour devra se prononcer sur la notion de «construction» d’un aéroport. Il conviendra, notamment, de préciser s’il est possible de rattacher à cette notion également l’exploitation d’une structure aéroportuaire préexistante, en l’absence de toute modification physique de celle-ci.

I – Le cadre juridique

2. L’évaluation des incidences sur l’environnement est régie par la directive 85/337/CEE (2) (ci-après également la «directive»). En particulier, la version de la directive applicable aux faits de l’espèce au principal est celle résultant des modifications qui lui ont été apportées par la directive 97/11/CE (3).

3. L’article 1^er, paragraphe 2, de la directive énonce les définitions suivantes:

«[…]

projet:

– la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages,

– d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol;

[…]

autorisation:

la décision de l’autorité ou des autorités compétentes qui ouvre le droit du maître d’ouvrage de réaliser le projet.

[…]».

4. Les annexes I et II de la directive contiennent des listes détaillées de différents types de projets. L’article 4 de la directive prévoit que, en règle générale, les projets énumérés à l’annexe I sont toujours soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement. En revanche, s’agissant des projets qui relèvent de l’annexe II, les États membres déterminent, sur la base d’un examen cas par cas ou sur la base de seuils ou critères, quels projets doivent être soumis à l’évaluation des incidences sur l’environnement.

5. L’annexe I, qui contient la liste des projets pour lesquels l’évaluation des incidences sur l’environnement est toujours requise, mentionne, au point 7, sous a), la «[c]onstruction […] d’aéroports dont la piste de décollage et d’atterrissage a une longueur d’au moins 2 100 mètres» (4).

6. L’annexe II, relative aux projets pour lesquels l’évaluation des incidences est possible, mais pas nécessairement obligatoire, inclut, au point 10, sous d), les «[c]onstructions d’aérodromes (projets non visés à l’annexe I)» et, au point 13, «[t]oute modification ou extension des projets figurant à l’annexe I ou à l’annexe II, déjà autorisés, réalisés ou en cours de réalisation, qui peut avoir des incidences négatives importantes sur l’environnement».

II – Les faits, la procédure au principal et les questions préjudicielles

7. Le litige pendant devant la juridiction de renvoi concerne l’aéroport de Bruxelles. Il s’agit d’un aéroport doté de trois pistes qui est entièrement situé sur le territoire de la Région flamande (Vlaamse Gewest).

8. Selon la réglementation actuellement en vigueur en Région flamande, l’exploitation d’un aéroport tel que celui en cause exige une «autorisation écologique» (milieuvergunning). Il s’agit d’une autorisation administrative d’une durée limitée à vingt ans au maximum, qui est obligatoire pour les aéroports depuis 1999. Cette autorisation n’est pas prévue par le droit de l’Union et constitue, dès lors, un instrument de protection de l’environnement qui a été introduit de façon autonome par le Royaume de Belgique.

9. En d’autres termes, en l’espèce, deux procédures d’autorisation distinctes ayant une fonction de protection de l’environnement sont concernées: l’autorisation écologique, uniquement prévue par le droit national, et l’évaluation des incidences sur l’environnement, prévue par le droit de l’Union et, partant, également par le droit national qui a transposé la directive.

10. L’aéroport de Bruxelles, qui existe depuis plusieurs décennies, a obtenu en 2000 une première autorisation écologique pour une durée de cinq ans. En 2004, cette autorisation a été renouvelée, sans aucune modification des conditions d’exploitation, pour une période de vingt ans. Ainsi qu’il résulte de l’ordonnance de renvoi et comme cela a été confirmé lors de l’audience, au cours de la procédure administrative la possibilité avait été envisagée de réaliser certaines modifications de la structure aéroportuaire (5): cette possibilité a cependant été exclue par les autorités nationales qui ont, par conséquent, renouvelé l’autorisation en laissant inchangées les conditions d’exploitation de l’aéroport. La décision de renouvellement de l’autorisation est l’acte attaqué devant la juridiction nationale.

11. Dans la procédure devant la juridiction de renvoi, l’argument principal avancé par les nombreuses parties requérantes est que le renouvellement de l’autorisation écologique aurait dû s’accompagner d’une évaluation des incidences sur l’environnement au sens de la directive. Dans ce contexte, le juge national a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Lorsque des autorisations différentes sont exigées, d’une part, pour les travaux d’infrastructure d’un aéroport dont la piste de décollage et d’atterrissage a une longueur d’au moins 2 100 mètres, et d’autre part, pour l’exploitation de cet aéroport, et que cette dernière autorisation – l’autorisation écologique – n’est accordée que pour une durée déterminée, le terme ‘construction’ figurant au point 7, sous a), de l’annexe I de la [directive 85/337/CEE], modifiée par la [directive 97/11/CE], doit-il être compris en ce sens qu’une évaluation des incidences sur l’environnement ne doit pas seulement être effectuée pour la réalisation de travaux d’infrastructure, mais également pour l’exploitation de l’aéroport?

2) Cette évaluation obligatoire des incidences sur l’environnement s’impose‑t-elle également pour le renouvellement de l’autorisation écologique de l’aéroport, et cela dans le cas où ce renouvellement ne va de pair avec une quelconque modification ou extension de l’exploitation aussi bien que dans le cas où est envisagée une telle modification ou extension?

3) La situation est-elle différente, en ce qui concerne l’obligation d’effectuer une évaluation des incidences sur l’environnement dans le cadre du renouvellement d’une autorisation écologique pour un aéroport, selon que, à l’occasion d’une précédente autorisation écologique, une évaluation des incidences sur l’environnement a ou non déjà été effectuée et que l’aéroport était ou non déjà en exploitation au moment où l’évaluation des incidences sur l’environnement a été introduite par le législateur communautaire ou le législateur interne?»

12. La décision de renvoi est parvenue au greffe de la Cour le 21 juillet 2009. L’audience s’est tenue le 6 octobre 2010.

III – Analyse

A – Observations liminaires

13. Bien que la juridiction de renvoi n’ait pas formulé les questions de cette manière, il ressort cependant clairement à la lecture de celles-ci que la deuxième et la troisième sont subordonnées à la première.

14. Par la première question, comme nous l’avons vu, la Cour est invitée à préciser si la notion de «construction» d’un aéroport comprend également la simple exploitation de l’aéroport. Par les deuxième et troisième questions, partant du principe qu’une réponse affirmative a été apportée à la première question et que, dès lors, dans un cas comme celui de l’espèce, l’autorisation écologique prévue en droit belge pour l’exploitation de l’aéroport doit nécessairement s’accompagner d’une évaluation des incidences sur l’environnement au sens de la directive, le juge national souhaite savoir s’il peut revêtir de l’importance:

a) que la demande d’autorisation écologique concerne seulement un renouvellement de ladite autorisation, sans aucune modification des conditions d’exploitation (deuxième question);

b) qu’une évaluation des incidences sur l’environnement a été effectuée à l’occasion d’une précédente demande d’autorisation écologique (troisième question, première partie);

c) que l’aéroport était déjà en service avant l’entrée en vigueur des dispositions concernant l’évaluation des incidences sur l’environnement (troisième question, seconde partie).

15. En cas de réponse...