French Republic v Commission of the European Communities.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:1991:350
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 19 September 1991
• Docket Number: C-303/90
• Celex Number: 61990CC0303
• Procedure Type: Recours en annulation - fondé

Avis juridique important

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61990C0303

Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 19 septembre 1991. - République française contre Commission des Communautés européennes. - Code de conduite - Acte susceptible de recours en vertu de l'article 173 du traité CEE. - Affaire C-303/90.

Recueil de jurisprudence 1991 page I-05315

Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1 . Par le présent recours, la République française demande l' annulation, en vertu de l' article 173, premier alinéa, du traité instituant la Communauté économique européenne, d' un acte adopté par la Commission et intitulé "code de conduite sur les modalités d' application de l' article 23, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n 4253/88 du Conseil concernant les irrégularités et l' organisation d' un système d' information sur les irrégularités" ( 1 ).

Selon le gouvernement français, le code de conduite en question modifierait la nature de l' obligation qui incombe aux États membres, en vertu de la réglementation applicable, d' informer la Commission en ce qui concerne les irrégularités commises au détriment du budget communautaire dans le secteur des actions financées par les fonds structurels . En outre, l' adoption d' un tel régime ne relèverait en aucun cas de la compétence de la Commission .

Les origines du litige doivent donc être situées dans le cadre de la législation communautaire concernant les fonds à finalité structurelle .

2 . A cet égard, les dispositions importantes sont en premier lieu les règles du traité relatives à la cohésion économique et sociale ( articles 130 A à 130 E ), règles qui énoncent les principes généraux relatifs à l' action des fonds et des autres instruments financiers et chargent les institutions communautaires de la mise en oeuvre de ces principes .

Le règlement ( CEE ) n 2052/88 du Conseil, du 24 juin 1988, concernant les missions des fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d' investissement et des autres instruments financiers existants ( 2 ), ainsi que le règlement ( CEE ) n 4253/88 ( 3 ) portant dispositions d' application de ce règlement contiennent la réglementation essentielle de la matière .

En particulier, pour ce qui nous concerne ici, l' article 23, paragraphe 1, du règlement n 4253/88, prévoit, en son premier alinéa, l' obligation pour les États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour : a ) vérifier régulièrement que les actions financées par la Communauté ont été menées correctement, b ) prévenir et poursuivre les irrégularités, et c ) récupérer les fonds perdus à la suite d' un abus ou d' une négligence . L' État membre est subsidiairement responsable du remboursement des sommes indûment versées, sauf si l' État membre et/ou l' intermédiaire et/ou le promoteur apportent la preuve que l' abus ou la négligence ne leur est pas imputable . Les États membres sont tenus, en vertu du deuxième alinéa de ce même paragraphe, d' informer la Commission des mesures prises à cet effet et, en particulier, de l' évolution des poursuites administratives et judiciaires .

3 . C' est précisément sur la base des dispositions susmentionnées qu' est né le litige en question . La Commission, lors de l' adoption du règlement n 4253/88, a fait inscrire au procès-verbal une déclaration selon laquelle elle prendrait les mesures nécessaires, dans le cadre de ses compétences, pour assurer l' application dans les différents États des modalités standardisées pour le contrôle des éventuelles irrégularités concernant les interventions communautaires . Quelques mois plus tard, la Commission a annoncé son intention d' élaborer un code de conduite; à cet effet, elle a créé un groupe de travail chargé précisément de déterminer les modalités d' application des dispositions prévues à l' article 23, paragraphe 1, du règlement précité .

Le 18 décembre 1989, la Commission a approuvé le projet ainsi élaboré et l' a soumis ensuite au comité communautaire de coordination de la lutte antifraude ( ci-après "Cocolaf "). Les délégations des États membres ont débattu tant au sein de ce comité que dans le cadre du Conseil ECOFIN de la forme juridique que le code en question aurait dû revêtir; malgré certaines divergences de vues quant à la légalité du code, les délégations sont convenues de ce que le code, tel qu' il était rédigé, se bornait à fixer les modalités d' application de l' article 23, paragraphe 1, du règlement n 4253/88 . Toutefois, ainsi qu' il est apparu à l' audience, quelques États membres ont insisté pour que le code prenne la forme d' un règlement, et ce principalement dans le but de disposer d' une réglementation qui soit assurément obligatoire, étant donné l' extrême importance et difficulté de la matière, et contraignante de la même manière pour tous les États membres . La France, en particulier, tout en marquant son accord sur le contenu du projet de code, a exprimé ses réserves quant à la forme juridique du code, réserves qui ont été explicitées par un télex de la représentation permanente française . Enfin, le code a été officiellement notifié aux États membres par lettre du 30 juillet 1990 et publié ensuite au Journal officiel, dans la série C .

4 . Cela étant, et tout en renvoyant pour d' autres éléments au rapport d' audience, on observera que la partie requérante soutient d' abord que l' acte qu' elle attaque est, en substance, un règlement portant modalités d' application de l' article 23, paragraphe 1, du règlement n 4253/88, acte que la Commission n' était pas compétente pour adopter, étant donné que la disposition en question n' attribue aucune compétence à la Commission et que, en vertu de l' article 3, paragraphe 4, du règlement n 2052/88, les dispositions spécifiques régissant l' action de chaque fonds structurel, y compris les modalités de suivi, d' évaluation, de gestion financière et de contrôle des actions, sont définies par les décisions d' application arrêtées en vertu de l' article 130 E du traité; cette dernière disposition prévoit uniquement la compétence du Conseil .

5 . Dans le mémoire en défense, la Commission a soulevé une exception d' irrecevabilité, en faisant valoir que le code de conduite en cause ne constitue pas un acte susceptible de recours, au sens de l' article 173 du traité . A titre subsidiaire, elle conclut au rejet du recours .

Sur la recevabilité

6 . L' exception d' irrecevabilité soulevée par la Commission se fonde sur le fait que le code de conduite en question serait un acte non contraignant et, partant, non susceptible de faire l' objet d' un recours en vertu de l' article 173, premier alinéa, qui, comme on le sait, n' habilite la Cour à exercer un contrôle de légalité que sur les actes "autres que les recommandations ou avis ".

Or, en l' espèce, nous sommes en présence d' un acte qualifié de code de conduite, dépourvu de base juridique, ne portant la signature d' aucun membre de la Commission, mais qui a été adopté par celle-ci collégialement, publié dans la série C du Journal officiel et dont tous les États membres sont destinataires . A cela s' ajoute un élément très important, à savoir que cet acte a été notifié à chaque État membre par lettre du commissaire compétent, lettre dans laquelle il est précisé que le code entre en vigueur à partir de la date de la notification et que "les dispositions du code de conduite étant ... l' expression des obligations découlant de l' article 23, paragraphe 1, du règlement n 4253/88, le respect de cet article exige, de l' avis de la Commission, le respect intégral desdites dispositions ".

7 . Cela dit, rappelons que selon la jurisprudence en la matière, la forme sous laquelle l' acte se présente extérieurement paraît peu importante aux fins de l' admissibilité du contrôle juridictionnel, alors que ce sont les effets et le contenu de l' acte qu' il faut vérifier ( 4 ).

En particulier, s' agissant de la notion d' actes susceptibles de recours au sens de l' article 173, premier alinéa, la Cour a précisé dès l' arrêt AETR ( 5 ), que le recours en annulation doit être ouvert à l' égard de "toutes dispositions prises par les institutions, quelles qu' en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit ". Cette approche a été confirmée plus récemment par l' arrêt "instructions internes" du 9 octobre 1990 ( 6 ), dans lequel la Cour a considéré comme des actes susceptibles de recours les "instructions internes" adoptées par la Commission, et qui constituaient l' objet du litige dans cette affaire, dans la mesure où elles visent à produire des effets de droit .

8 . Par ailleurs, précisément dans les conclusions présentées dans l' affaire "instructions internes", nous avons suggéré à la Cour de répondre en termes explicites à une question préliminaire, visant à savoir si en l' absence d' un minimum de formes substantielles, et donc indépendamment de la circonstance que, à l' issue d' une vérification concrète du contenu de l' acte, on relève que l' acte vise à produire des effets juridiques, on peut considérer que cet acte est apte à produire des effets juridiques . ( 7 )

La Cour, tout en ne se prononçant...