The Queen, on the application of Alliance for Natural Health and Nutri-Link Ltd v Secretary of State for Health (C-154/04) and The Queen, on the application of National Association of Health Stores and Health Food Manufacturers Ltd v Secretary of State for Health and National Assembly for Wales (C-155/04).

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2005:199
• Docket Number: C-154/04,C-155/04
• Celex Number: 62004CC0154
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 05 April 2005

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. L. A. GEELHOED

présentées le 5 avril 2005 (1)

Affaires jointes C-154/04

The Queen, à la demande de: Alliance for Natural Health

et Nutri-Link Ltd

contre

Secretary of State for Health

et

C-155/04

The Queen, à la demande de: National Association of Health Stores

et Health Food Manufacturers Ltd

contre

Secretary of State for Health et National Assembly for Wales

[demande de décision préjudicielle formée par la High Court of Justice (England & Wales) Queen’s Bench Division (Royaume-Uni)

«Rapprochement des législations – Compléments alimentaires – Directive 2002/46/CE – Interdiction de commercialiser des produits qui ne satisfont pas à la directive – Validité – Choix de la base juridique – Article 95 CE – Respect des articles 28 CE et 30 CE et du règlement (CE) n° 3285/94 – Principes de subsidiarité, de proportionnalité et d’égalité de traitement – Droit de propriété – Droit d’exercer une activité économique – Obligation de motivation»

I – Introduction

1. Les présentes demandes de décision préjudicielle adressées par la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Royaume-Uni), concernent la validité de la directive 2002/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 10 juin 2002, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les compléments alimentaires (2) (ci-après la «directive» ou la «directive 2002/46»). Elles concernent plus particulièrement les articles 3, 4, paragraphe 1, et 15, sous b), de la directive.

2. Ces dispositions prévoient, en substance, que seuls les compléments alimentaires conformes à la directive peuvent être commercialisés dans la Communauté, ce qui signifie, notamment, que seuls les vitamines et minéraux énumérés aux annexes de la directive peuvent être utilisés et que, à compter du 1^er août 2005, le commerce des produits non conformes à la directive est interdit.

3. Comme je l’expliquerai plus loin, ces dispositions ne peuvent être examinées isolément.

4. En outre, ce n’est pas la première fois que la Cour est saisie de questions concernant la validité de la base juridique, les principes de subsidiarité, de proportionnalité, d’égalité de traitement ainsi que les droits fondamentaux protégés par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), et plus particulièrement le droit de propriété et/ou le droit d’exercer une activité économique. La Cour a examiné des questions similaires dans ses arrêts British Americain Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco (3), Swedish Match et Arnold André (4). On peut déduire de ces arrêts le raisonnement à appliquer en l’espèce.

II – Cadre juridique

5. La directive 2002/46, adoptée sur la base de l’article 95 CE, «concerne les compléments alimentaires commercialisés comme des denrées alimentaires et présentés comme tels» (article 1^er, paragraphe 1).

6. Aux termes de la directive, on entend par «compléments alimentaires» les denrées alimentaires dont le but est de compléter le régime alimentaire normal et qui constituent une source concentrée de nutriments ou d’autres substances ayant un effet nutritionnel ou physiologique seuls ou combinés, commercialisés sous forme de doses, à savoir les formes de présentation telles que les gélules, les pastilles, les comprimés, les pilules et autres formes similaires, ainsi que les sachets de poudre, les ampoules de liquide, les flacons munis d’un compte-gouttes et les autres formes analogues de préparations liquides ou en poudre destinées à être prises en unités mesurées de faible quantité [article 2, sous a)]. On entend par «nutriments» les substances suivantes: i) vitamines, ii) minéraux [article 2, sous b)].

7. Selon l’article 3 de la directive, les États membres veillent à ce que les compléments alimentaires ne puissent être commercialisés dans la Communauté que s’ils sont conformes aux règles énoncées dans la directive.

8. L’article 4 de la directive dispose ce qui suit:

«1. En ce qui concerne les vitamines et minéraux, sous réserve du paragraphe 6, seuls ceux énumérés à l’annexe I, sous les formes visées à l’annexe II, peuvent être utilisés dans la fabrication de compléments alimentaires.

[…]

5. Les modifications des listes mentionnées au paragraphe 1 sont arrêtées selon la procédure visée à l’article 13, paragraphe 2.

6. Par dérogation au paragraphe 1 et jusqu’au 31 décembre 2009, les États membres peuvent autoriser, sur leur territoire, l’utilisation de vitamines et de minéraux non mentionnés à l’annexe I, ou sous des formes non mentionnées à l’annexe II, à condition que:

a) la substance en question soit utilisée dans un ou plusieurs compléments alimentaires commercialisés dans la Communauté à la date d’entrée en vigueur de la présente directive,

b) l’autorité européenne de sécurité des aliments n’ait pas émis un avis défavorable sur l’utilisation de cette substance, ou sur son utilisation sous cette forme, dans la production de compléments alimentaires, sur la base d’un dossier appuyant l’utilisation de la substance en question, que l’État membre devra remettre à la Commission au plus tard le 12 juillet 2005.

7. Nonobstant le paragraphe 6, les États membres peuvent, conformément aux règles du traité, continuer à appliquer les restrictions ou interdictions nationales existantes en matière de commerce des compléments alimentaires contenant des vitamines ou des minéraux non mentionnés à l’annexe I ou sous des formes non mentionnées à l’annexe II.

[…]»

9. L’article 11 de la directive prévoit:

«1. Sans préjudice de l’article 4, paragraphe 7, les États membres ne peuvent interdire ou entraver le commerce des produits visés à l’article 1^er qui sont conformes à la présente directive et, le cas échéant, aux actes communautaires arrêtés pour sa mise en œuvre pour des motifs liés à la composition, aux caractéristiques de fabrication, de présentation ou à l’étiquetage de ces produits.

2. Sans préjudice du traité CE, et notamment de ses articles 28 et 30, le paragraphe 1 n’affecte pas les dispositions nationales qui sont applicables en l’absence d’actes communautaires arrêtés au titre de la présente directive.»

10. Selon l’article 15 de la directive:

«Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 31 juillet 2003. Ils en informent immédiatement la Commission.

Ces dispositions législatives, réglementaires et administratives sont appliquées de manière à:

a) autoriser, au plus tard le 1^er août 2003, le commerce des produits conformes à la présente directive;

b) interdire, au plus tard le 1^er août 2005, le commerce des produits non conformes à la présente directive.

[…]»

11. Conformément à son article 16, la directive est entrée en vigueur le 12 juillet 2002, jour de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

12. Les annexes I et II de la directive établissent respectivement la liste des «vitamines et minéraux pouvant être utilisés pour la fabrication de compléments alimentaires» et des «substances vitaminiques et minérales pouvant être utilisées pour la fabrication de compléments alimentaires» (ci-après les «listes positives»).

13. La directive a été transposée en droit britannique par les Food Supplements (England) Regulations 2003 (SI n° 1387 du 9 mai 2003) et par les Food Supplements (Wales) Regulations 2003 [SI n° 1719 (W.186) du 9 juillet 2003]. Ces deux règlements (ci-après les «règlements relatifs aux compléments alimentaires») sont entrés en vigueur en juillet 2003.

III – Les faits, la procédure et les questions préjudicielles

Les parties et la procédure nationale

14. The Alliance for Natural Health et Nutri-Link Ltd, demanderesses à la procédure au principal dans l’affaire C-154/04, sont respectivement une association européenne de fabricants, de grossistes, de distributeurs, de détaillants et de consommateurs de compléments alimentaires et un petit distributeur et détaillant spécialisé dans la commercialisation des compléments alimentaires au Royaume-Uni.

15. The National Association of Health Stores et Health Food Manufacturers Ltd, demanderesses à la procédure au principal dans l’affaire C-155/04, sont deux associations professionnelles représentant environ 580 petites entreprises de distribution de produits diététiques au Royaume-Uni.

16. Le 10 octobre 2003, The National Association of Health Stores et Health Food Manufacturers Ltd ont demandé l’autorisation à la juridiction de renvoi d’exercer un recours en contrôle de la légalité des règlements relatifs aux compléments alimentaires. The Alliance for Natural Health et Nutri-Link Ltd ont formé un autre recours le 13 octobre 2003. Toutes les parties soutiennent que les dispositions combinées des articles 3 et 4, paragraphe 1, et de l’article 15, paragraphe 2, sous b), de la directive (ci-après, les «dispositions communautaires attaquées»), que les règlements relatifs aux compléments alimentaires ont transposées et qui, à compter du 1^er août 2005, interdisent la commercialisation des compléments alimentaires qui ne satisfont pas à la directive en raison de l’utilisation, dans leur fabrication, de substances non autorisées par la directive, sont incompatibles avec le droit communautaire et doivent donc être annulées.

17. La Queen’s Bench Division (Administrative Court) de la High Court of Justice (England & Wales) a autorisé les demanderesses au principal à exercer un recours en contrôle de la légalité des règlements relatifs aux compléments alimentaires et a ainsi, par deux ordonnances du 3 mars 2004, sursis à statuer et adressé à la Cour une question préjudicielle commune aux deux affaires.

La question préjudicielle

18. Cette question est la suivante:

«Les articles 3, 4, paragraphe 1, et 15, sous b), de la directive 2002/46/CE sont-ils invalides au motif que:

a) l’article 95 ne constitue pas...