Commission of the European Communities v European Parliament and Council of the European Union.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2009:189
• Court: Court of Justice (European Union)
• Docket Number: C-411/06
• Date: 26 March 2009
• Celex Number: 62006CC0411
• Procedure Type: Recurso de anulación - infundado

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. M. Poiares Maduro

présentées le 26 mars 2009 (1)

Affaire C‑411/06

Commission des Communautés européennes

contre

Parlement européen,

Conseil de l’Union européenne

«Transferts de déchets – Base juridique du règlement (CE) nº 1013/2006»

1. Le 2 octobre 2006, la Commission des Communautés européennes a, en vertu de l’article 230 CE, introduit un recours en annulation contre le règlement (CE) n° 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant les transferts de déchets (2), arguant qu’il serait entaché d’une erreur quant à sa base juridique. Selon la requérante, le règlement litigieux aurait dû être fondé sur une double base, en l’occurrence à la fois sur l’article 175, paragraphe 1 CE et sur l’article 133 CE, alors que ses auteurs ne l’ont basé que sur l’article 175, paragraphe 1 CE.

2. La présente affaire déférée à la Cour constitue un nouvel avatar du conflit opposant, dès longtemps, la Commission au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne sur l’utilisation des articles 133 et 175, paragraphe 1 CE comme base juridique d’un acte communautaire qui poursuit un objectif environnemental au moyen de mesures portant sur les mouvements transfrontaliers de déchets. Il faut dire que la jurisprudence pertinente, toute en nuances pour le moins, n’aide pas à une clarification. Les défendeurs au recours croient même y déceler une contradiction et, en tout cas, des arguments militant pour l’une et l’autre des thèses en présence en l’espèce. Aussi ont‑ils demandé, conformément à l’article 44, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement de procédure de la Cour, que le litige soit tranché en grande chambre.

I – De la nécessité d’examiner le bien‑fondé de la requête

A – La recevabilité du recours

3. Le Conseil excipe à titre liminaire de l’irrecevabilité du recours, motif pris que la Commission n’aurait pas précisé dans sa requête, contrairement aux exigences de l’article 38, paragraphe 1, sous c) du règlement de procédure de la Cour, quelles dispositions du règlement attaqué devraient, selon elle, être basées sur l’article 133 CE, quelles dispositions sur l’article 175, paragraphe 1, CE, et, le cas échéant, quelles dispositions sur ces deux articles à la fois.

4. Cette exception d’irrecevabilité ne saurait à l’évidence prospérer. La requête de la Commission contient un exposé sommaire des moyens invoqués et apparaît suffisamment claire et précise pour permettre au Conseil de préparer sa défense et à la Cour de statuer sur le recours. Elle indique, en effet, les raisons pour lesquelles la Commission estime que les conditions du recours à une double base juridique posées par la jurisprudence sont remplies. Il n’est pas nécessaire, pour satisfaire aux exigences de l’article 38, paragraphe 1, sous c) du règlement de procédure que la Commission identifie les dispositions du règlement attaqué qui relèvent de l’une ou l’autre base. En tout état de cause, la Commission a indiqué dans sa requête que si l’article 175, paragraphe 1 CE avait été retenu à bon droit pour fonder la plupart des dispositions du règlement contesté, les dispositions des titres IV à VI, qui portent sur le transfert de déchets (importation, exportation, transit) en provenance ou à destination de pays tiers auraient, elles, dû avoir pour base l’article 133 CE.

B – Le caractère opérant du moyen soulevé

5. Il convient d’emblée de préciser que cette controverse quant au choix de la base juridique appropriée ne présente, en l’espèce, pas qu’une portée purement formelle, auquel cas le moyen d’annulation soulevé serait inopérant.

6. Il pourrait, certes, être soutenu que ladite controverse n’emporte pas de conséquences sur l’équilibre institutionnel car, que l’on ne retienne que l’article 175, paragraphe 1 CE comme base légale ou qu’on lui adjoigne l’article 133 CE, la procédure d’adoption du règlement litigieux demeure la même. En effet, ces deux dispositions prévoient que le Conseil statue à la majorité qualifiée. Il est vrai que l’article 175 CE prévoie la codécision et que l’article 133 CE, lu en combinaison avec l’article 300, paragraphe 3, premier alinéa CE, ne confère au Parlement aucun droit de participation au processus décisionnel. Il semble, cependant, ressortir de la jurisprudence de la Cour une préférence pour la disposition associant le plus étroitement le Parlement à l’adoption de l’acte, qui doit commander l’option entre deux bases dont les finalités seraient poursuivies de manière égale (3). Si l’on suit cette logique, cette préférence doit également décider de la procédure à suivre, au cas où on retiendrait une double base prévoyant, chacune, un processus décisionnel différent (4). Même si je nourris de sérieux doutes sur le bien‑fondé de cette préférence accordée à des procédures décisionnelles maximisant la participation du Parlement (5), il me paraît difficile d’en proposer d’ores et déjà une remise en cause, étant donné que cette ligne jurisprudentielle a été réaffirmée récemment (6). Autrement dit, à supposer même qu’il apparaisse à l’analyse que l’article 133 CE devait effectivement être adjoint à l’article 175 CE qui a été retenu comme unique base juridique du règlement litigieux, la codécision, prévue par cette dernière disposition, resterait néanmoins la procédure à observer en vue de l’adoption de l’acte. L’erreur alléguée quant à la base juridique n’ayant pas eu d’incidence sur la procédure à suivre, elle n’a pu influer sur la détermination du contenu de l’acte attaqué (7).

7. Cependant, le choix entre les articles 133 et 175 CE a d’importantes répercussions sur le partage des compétences entre la Communauté et ses États membres, le premier attribuant une compétence exclusive à la Communauté, le second prévoyant une compétence partagée. Le choix de l’article 175, paragraphe 1, CE comme la seule base juridique du règlement attaqué entraînerait donc une limitation de la compétence de la Communauté, dont résulterait une compétence des États membres, y compris pour réglementer les exportations et importations de déchets, tant que et dans la mesure où pareille initiative des États membres ne serait pas susceptible d’affecter les règles communautaires arrêtées en la matière. Selon la Commission, l’exercice de cette compétence qui serait reconnue aux États membres aurait alors immanquablement pour effet de fausser la concurrence entre entreprises des États membres sur les marchés extérieurs et de créer des perturbations sur le marché intérieur de la Communauté.

II – Le bien‑fondé du recours

8. Le moyen d’annulation unique allégué tient à l’erreur quant à la base juridique choisie: alors que le législateur communautaire a retenu l’article 175 CE pour seul fondement du règlement attaqué, la Commission soutient que cette disposition aurait dû être doublée de l’article 133 CE.

9. Pour faire justice de cette argumentation, il convient de rappeler d’emblée qu’en vertu d’une jurisprudence constante, le choix de la base juridique d’un acte communautaire doit se fonder sur des éléments objectifs, susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte (8). Au cas où l’acte en cause poursuivrait une double finalité ou présenterait une double composante, il doit, en principe, être fondé sur la base légale correspondant à la finalité et/ou à la composante identifiable comme principale ou prépondérante (9).

10. Ce n’est qu’à titre exceptionnel, s’il est établi que l’acte poursuit à la fois plusieurs objectifs ou présente plusieurs composantes, qui sont liés d’une façon indissociable, sans que l’un soit second et indirect par rapport à l’autre, qu’un tel acte devra être fondé sur les différentes bases juridiques correspondantes (10). Cependant, même à supposer que l’acte en cause poursuive à la fois plusieurs objectifs ou présente deux composantes, égalitaires et indissociables, le recours à une double base juridique est exclu dans deux cas: si la double base choisie consiste dans une disposition du traité CE et dans une disposition du traité UE (11); lorsque les procédures prévues par l’une et l’autre de ces bases sont incompatibles et/ou lorsque le cumul de bases juridiques est de nature à porter atteinte aux droits du Parlement (12).

11. Prenant appui sur cette jurisprudence, la Commission soutient que le règlement attaqué contient, tant par sa finalité que par son contenu, deux composantes indissociablement liées, l’une relative à la politique commerciale commune et l’autre tenant à la politique de l’environnement et que, par conséquent, une double base juridique s’impose. Elle fait valoir, à cet effet, que l’acte en cause ne vise pas uniquement à réglementer les transferts de déchets dans la Communauté à des fins purement environnementales mais qu’il contient également aux titres IV à VI une réglementation détaillée du commerce extérieur des déchets avec les pays tiers, portant sur les importations de déchets dans la Communauté en provenance de pays tiers, les exportations de déchets de la Communauté vers des pays tiers et sur le transit de déchets par la Communauté sur leur trajet depuis ou vers des pays tiers. En bref et en d’autres termes, étant donné que le règlement litigieux régit aussi les transferts de déchets entre la Communauté et les pays tiers, l’article 133 CE aurait dû être ajouté à l’article 175 CE comme base juridique.

A – L’admissibilité d’une double base juridique

12. La première interrogation que soulève l’argumentation de la Commission est celle de savoir si le recours exceptionnel à une double base juridique est possible dans un cas, tel celui de l’espèce, où l’une des dispositions habilitantes, l’article 133 CE, attribue à la Communauté une compétence exclusive pour adopter l’acte contesté, tandis que l’autre, l’article 175 CE, ne lui confère à cet effet qu’une compétence partagée. La nature de la compétence communautaire influe, en effet, notablement sur la...