Federutility and Others v Autorità per l'energia elettrica e il gas.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2009:640
• Date: 20 October 2009
• Celex Number: 62008CC0265
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-265/08

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

présentées le 20 octobre 2009 (1)

Affaire C‑265/08

Federutility

Assogas

Libarna Gas SpA

Collino Commercio SpA

Sadori Gas SpA

Egea Commerciale

E.On Vendita Srl

Sorgenia SpA

contre

Autorità per l’energia elettrica e il gas

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Italie)]

«Fixation des prix de fourniture de gaz naturel aux clients résidentiels – Obligations de service public – Intérêt économique général»

I – Introduction

1. Dans les premiers temps de l’État-providence, certains domaines économiques ont été soustraits à la logique du marché afin de réduire l’écart entre «espace vital dominé» et «espace vital effectif».(2) Au nom de valeurs qui n’étaient pas strictement économiques et qui sont consacrées dans la notion juridique continentale classique de service public, l’intervention de l’État a été intensifiée dans certains domaines, des monopoles ont été créés et la réglementation a été renforcée.

2. À partir de l’Acte unique européen, qui a érigé «sur l’autel des idées politiques» une nouvelle idole, la concurrence, le service public est devenu un obstacle à surmonter en vue d’une libéralisation devenue source de toutes les espérances (3).

3. L’ouverture du marché est la première étape de cette politique, mais l’élimination des barrières laisse subsister des besoins que le marché ne peut satisfaire à lui seul, d’où l’intervention publique, sous forme de «services d’intérêt général» et d’«obligations de service public», que les autorités imposent aux entreprises des secteurs libéralisés pour sauvegarder des intérêts publics dont la satisfaction est impérative et ne peut donc être laissée au libre jeu des forces du marché.

4. Le grand défi du droit économique actuel réside dans la délimitation de ces interventions publiques. À ce jour, la question ne s’est posée que par rapport à l’existence de droits exclusifs ou au financement des services en question, mais rarement à propos des obligations de service public, qui font précisément l’objet des questions préjudicielles posées en l’espèce.

5. Depuis le XIX^e siècle, le gaz a acquis une singulière importance dans le développement des sociétés modernes. La littérature s’est fait l’écho des soupçons initiaux (4) à l’égard du gaz et puis de l’impact de ce dernier (5), jusqu’à ce qu’il soit devenu partie intégrante de la vie quotidienne, comme l’a souligné Pérez Galdos (6). La directive 2003/55/CE (7) prévoit l’ouverture totale du marché du gaz à partir du 1^er juillet 2007 et le Tribunale amministrativo regionale della Lombardia voudrait savoir si, après cette date, les autorités italiennes peuvent encore participer exceptionnellement à la fixation des prix de fourniture du gaz dans une situation marquée par l’absence de concurrence.

6. Si le service public est, selon le Conseil d’État français (8), «le prolongement du marché, par d’autres moyens, lorsque le marché subit des échecs, et non pas son contraire», l’État confronté à une détérioration de la concurrence devrait lutter pour pallier les conséquences de cette situation. L’intervention publique sur le marché doit cependant être restreinte pour ne pas reporter sine die la véritable libéralisation, afin de protéger les droits des consommateurs.

II – Le cadre juridique

A – Le droit communautaire: la directive 2003/55

7. La directive 2003/55 poursuit la réalisation du marché intérieur du gaz naturel.

8. D’après son deuxième considérant, l’expérience acquise avec la directive 98/30/CE (9), que la directive 2003/55 abroge, a montré les avantages qui peuvent découler de l’instauration de ce marché, en soulignant qu’il subsiste des lacunes importantes et que le fonctionnement de ce marché peut encore être amélioré, notamment, en prenant des «dispositions concrètes pour assurer des conditions de concurrence équitables et pour réduire le risque de domination du marché et de comportement prédateur, [...] en garantissant la protection des droits des petits consommateurs vulnérables».

9. Le dix-huitième considérant de la directive 2003/55 se réfère à un des éléments essentiels du processus de libéralisation: le libre choix du fournisseur par les consommateurs de gaz. Pour atteindre cet objectif, la directive suit une approche progressive, associée à une date limite déterminée, pour que les entreprises puissent s’adapter et pour protéger les intérêts des consommateurs et faire en sorte qu’ils disposent d’un droit réel et effectif de choisir leur fournisseur.

10. Le vingt-sixième considérant de la directive 2003/55 se réfère aux décisions prises par les États membres afin de maintenir le service public à un niveau élevé dans la Communauté européenne, en précisant que ces décisions doivent être périodiquement notifiées à la Commission des Communautés européennes et qu’elles peuvent différer «selon qu’elles s’adressent aux ménages ou aux petites et moyennes entreprises». Le vingt-septième considérant de ladite directive évoque le service public, dont le respect est «un élément essentiel» de cette directive, qui doit spécifier «des normes minimales communes [...] prenant en compte les objectifs de la protection des consommateurs, de la sécurité d’approvisionnement, de la protection de l’environnement et de l’égalité des niveaux de concurrence dans tous les États membres». Il ajoute que ces exigences doivent être interprétées compte tenu des conditions nationales et dans le respect du droit communautaire.

11. Suivant l’article 2, point 25, de la directive 2003/55, les «clients résidentiels» sont les clients achetant du gaz naturel pour leur propre consommation domestique. D’après l’article 2, point 28, de ladite directive, les «clients éligibles» sont les clients qui sont libres d’acheter du gaz naturel chez le fournisseur de leur choix au sens de l’article 23 de cette directive, dont le paragraphe 1, sous c), impose aux États membres de veiller à ce que les clients éligibles soient, à partir du 1^er juillet 2007, tous les clients.

12. L’article 3 de la directive 2003/55 est consacré aux obligations de service public et à la protection du consommateur. D’après son paragraphe 1, les États membres doivent veiller à ce que «les entreprises de gaz naturel [...] soient exploitées conformément aux principes de la présente directive, en vue de réaliser un marché du gaz naturel concurrentiel, sûr et durable pour l’environnement» et s’abstiennent de «toute discrimination pour ce qui est des droits et des obligations de ces entreprises».

13. Ce qui précède s’entend néanmoins «sans préjudice du paragraphe 2» de cet article 3, qui énonce que, «en tenant pleinement compte des dispositions pertinentes du traité, en particulier de son article 86, les États membres peuvent imposer aux entreprises opérant dans le secteur du gaz, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur [...] le prix de la fourniture [...]». Ces obligations de service public doivent être clairement définies, transparentes, non discriminatoires et contrôlables et elles doivent garantir aux entreprises de gaz de l’Union européenne un égal accès aux consommateurs nationaux.

14. L’article 3, paragraphe 3, de la directive 2003/55 introduit une obligation de défense des utilisateurs, particulièrement les plus vulnérables: les États membres doivent protéger les clients finals et assurer un niveau adéquat de protection du consommateur – en particulier des clients vulnérables, en les aidant à éviter l’interruption de la fourniture de gaz – notamment en ce qui concerne la transparence des conditions contractuelles générales, l’information et les mécanismes de règlement des litiges. Les États membres veillent à ce que le client éligible puisse effectivement changer de fournisseur. En ce qui concerne au moins les clients résidentiels, ces mesures incluent celles figurant dans l’annexe A de ladite directive (10).

15. Selon l’article 3, paragraphe 6, de la directive 2003/55 les États membres informent la Commission, «lors de l’entrée en vigueur de la présente directive, de toutes les mesures qu’ils ont prises pour remplir les obligations de service public, y compris la protection des consommateurs et de l’environnement, et de leurs effets éventuels sur la concurrence nationale et internationale», que ces mesures nécessitent ou non une dérogation à cette directive.

B – Le droit italien

16. Quelques jours seulement avant le 1^er juillet 2007, date limite pour la libéralisation complète du marché du gaz conformément à l’article 23 de la directive 2003/55, les autorités italiennes ont adopté le décret-loi n° 73, du 18 juin 2007, qui a attribué à l’Autorità per l’energia elettrica e il gas (ci-après l’ «AEEG»] la faculté de fixer des «prix de référence» pour la vente de gaz à certains clients, alors que le marché était déjà totalement ouvert.

17. Ce décret-loi a été approuvé par la loi n° 125, du 3 août 2007, dont l’article 1^er, paragraphe 3, dispose:

«Afin de garantir les dispositions communautaires en matière de service universel, l’[AEEG] fixe des conditions standard de fourniture du service et définit à titre transitoire, sur la base des coûts effectifs du service, des prix de référence pour la fourniture de gaz naturel aux particuliers, que les entreprises de distribution ou de vente, dans le cadre de leurs obligations de service public, doivent faire figurer dans leurs offres commerciales en donnant également le choix entre des plans tarifaires et des tranches horaires différents. L’article 1^er, paragraphe 375, de la loi n° 266 du 23 décembre 2005, […] autorise, dans un délai de soixante jours à partir de la date d’entrée en vigueur de la loi de conversion du présent décret, l’adoption de mesures destinées à protéger les usagers se trouvant dans des conditions particulières du fait de leur santé ou de problèmes financiers. Les pouvoirs de surveillance et...