L'evoluzione del sistema di risoluzione delle controversie del Mercosur e 'influenze' comunitarie

• Author: Caterina Tuosto
• Profession: Dottore di ricerca in Diritto internazionale dell'Università degli Studi di Salerno.
• Pages: 51-70

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1. Il modello di cooperazione interstatale organizzata costituisce uno strumento di partecipazione e di inserimento nell’economia internazionale e, pertanto, un importante fattore di sviluppo per gli Stati membri. La fattispecie associativa latinoamericana del Mercosur risponde proprio all’esigenza di favorire l’inserimento progressivo dei propri Stati membri in nuovi mercati, tramite un’azione congiunta e coordinata, un instrumento estratégico che trae le sue origini dalla cooperazione tra il Brasile e l’Argentina, senza escludere che la cooperazione economica possa successivamente condurre all’integrazione politica¹.

   Tale visione di prospettiva, basata su un graduale rafforzamento istituzionale, sembrerebbe ricalcare in qualche modo il processo di evoluzione europeo mediante la creazione di una zona di libero scambio con l’abolizione delle barriere doganali interne e l’istituzione di una cintura doganale unica esterna e la possibilità di evolvere da una comunità economica verso una comunità politica. L’esperienza europea nella prima fase di sviluppo era stata caratterizzata anch’essa da

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   scelte di carattere economico. La creazione di una comunità d’integrazione politica non può avvenire ovviamente d’un sol colpo ma deve necessariamente realizzarsi attraverso la predisposizione di un sostrato e di un clima che conduca a tale risultato. Resta inteso che la creazione di legami economici è funzionale alla realizzazione di più solidi legami politici.

   Anche l’analisi delle decisioni adottate nell’ambito del sistema di risoluzione delle controversie del Mercosur, dal Tribunale Arbitrale Ad Hoc (TAH) e dal Tribunale Permanente di Revisione (TPR), conduce a desumere che gli organi giudicanti considerino l’esperienza comunitaria europea un modello di integrazione regionale con cui confrontarsi, quale stimolo e orientamento nell’adozione delle proprie decisioni. La considerazione che il Mercosur si riferisca alla creazione di una comunità di interessi non solo economici e commerciali, ma anche culturali, sociali, giuridici e politici², potrebbe condurre a considerare l’organizzazione latinoamericana un modello in qualche modo comparabile a quello europeo e sembrerebbe giustificare il ricorso alla giurisprudenza del giudice dell’unione.

   Lo studio procederà all’esame dell’evoluzione del sistema di risoluzione delle controversie e delle decisioni adottate dal sistema arbitrale, secondo una visione di prospettiva, al fine di valutare il contributo fornito dai tribunali rispetto all’evoluzione del sistema mercosureno, verso un supposto processo di integrazione, verificando, infine, ipotetiche “influenze” derivanti dal modello unionistico.

2. Concepito nell’ambito generale della promozione dello sviluppo economico e sociale dei Paesi membri mediante la cooperazione regionale, il Mercosur istituito dal Trattato di Asunción nel 1991 da quattro Stati Sudamericani, il Brasile, l’Argentina, l’Uruguay ed il Paraguay, ha come obiettivo la creazione di un mercato comune subregionale, basato sulla libera circolazione di beni, servizi e fattori produttivi, un’unione doganale (attraverso l’eliminazione dei dazi e delle restrizioni doganali alla circolazione delle merci o di ogni altra misura equivalente), nell’adozione di una politica commerciale comune, nel coordinamento delle politiche macroeconomiche (art. 1), senza che gli Stati firmatari avessero immediatamente associato ad esso altre finalità di tipo politico, se non quanto vagamente e retoricamente affermato nel preambolo del Trattato in riferimento alla “volontà politica di stabilire le basi per un’unione sempre più stretta tra i loro Popoli”³.

   Il sistema giuridicoistituzionale del Mercosur, previsto dai diversi trattati che si sono succeduti nel tempo, colloca l’organizzazione nell’ambito di una vi-

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   sione marcatamente intergovernativa, un processo di cooperazione ispirato da una visione di prospettiva secondo i principi della “gradualidad, flexibilidad y equilibrio”, come previsto nel preambolo del Trattato istitutivo di Asunción, con obiettivi di integrazione in itinere da rafforzarsi nel tempo.

   Il Trattato istitutivo prevedeva tre tappe di un processo di cooperazione economica: un’area di libero commercio stabilita nel 1994, un’unione doganale nel 1995 e, da ultimo un mercato comune e una politica commerciale esterna comune⁴.

   Tale visione ha inciso sulla previsione di una struttura istituzionale dal carattere provvisorio, la quale avrebbe governato il Mercosur nel periodo di transizione (1991-1994). Una struttura iniziale minima dotata della massima flessibilità, evitando di realizzare vincoli troppo stretti, lasciando la possibilità di meglio definire l’apparato istituzionale.

   In tale ottica, il successivo Protocollo di Brasilia nel 1991, entrato in vigore il 22 aprile 1993, ha introdotto una prima evoluzione istituzionale mediante l’adozione di una disciplina di risoluzione delle controversie (ora superata da quella stabilita nel Protocollo di Olivos nel 2002)⁵.

   Il Protocollo di Ouro Preto⁶, firmato nel 1994, ha confermato il medesimo assetto intergovernativo nella consapevolezza che l’introduzione di elementi di sovranazionalità avrebbe potuto compromettere il delicato equilibrio relativo alla necessità di mantenere una autonomia tra le decisioni assunte a livello interno e a livello collettivo tra i Paesi membri⁷.

   L’apparato istituzionale, così definito dai diversi trattati adottati, è attualmente incentrato principalmente intorno a tre organi decisionali aventi “naturaleza intergubernamental” (art. 2 Protocollo di Ouro Preto)⁸. Il Consejo del Mercado Común, composto da Ministri, ha il mandato della direzione politica del mercato e di adottare le decisioni necessarie al raggiungimento degli obiettivi del Trattato di Asunción. Il Grupo Mercado Común è l’organo esecutivo, composto da rappresentanti ministeriali, mentre la Comisión de Comercio del MERCO

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   SUR, anch’essa di natura intergovernativa, ha la funzione di assistere il Gruppo del mercato comune e di assicurare l’applicazione degli strumenti di politica commerciale comune (art. 1 Protocollo di Ouro Preto).

   Oltre agli organi decisionali, la struttura istituzionale comprende tre organi consultivi: la Secretaría del MERCOSUR, il Foro Consultivo EconómicoSociale e il Parlamento del Mercosur (art. 1 Protocollo di Ouro Preto e Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur)⁹.

   Nella descrizione dell’apparato istituzionale del Mercosur, operata in modo sommario nei termini che si rendono necessari all’oggetto della presente analisi, è previsto un sistema di risoluzione delle controversie che verrà analizzato in modo maggiormente dettagliato di seguito.

   Sebbene sia stato evidenziato che nella definizione del sistema giuridicoistituzionale del Mercosur il modello europeo abbia rappresentato una “constant source of inspiration”¹⁰, le relative competenze “sono perseguite in maniera sostanzialmente differente quanto a ratio istituzionale della cooperazione ed approccio tecnicogiuridico sistemico”¹¹. In effetti, il modello di integrazione europeo è spesso considerato uno schema di governance regionale da emulare e seguire, un modelloesportabile in altre realt๲ e ciò ha condotto ad utilizzare il concetto di integrazione spesso in contesti di raggruppamenti regionali di Stati i quali concretamente invece perseguono lo scopo di realizzare il libero mercato¹³.

   Se l’integrazione deve considerarsi come un processo progressivo che prevede l’istituzione di organi comuni aventi natura sovranazionale, con il mandato di regolare e rendere effettivo il raggiungimento degli scopi previsti mediante

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   l’adozione di atti aventi efficacia diretta, tale natura non può riconoscersi al Mercosur. La peculiarità dell’integrazione europea risiede principalmente nell’esistenza di un ordinamento giuridico i cui atti sono direttamente vincolanti nell’ambito degli Stati membri e conseguentemente soggetti di diritto non sono solo gli Stati ma anche gli individui¹⁴.

   Il modello giuridicoistituzionale mercosureno soggiace alle regole classiche previste dal diritto internazionale per le organizzazioni a modello intergovernativo in cui gli Stati, senza cessioni di sovranità statale, utilizzano principi, regole e strumenti di tale ordinamento. Tale schema incide sulla natura dei suoi organi, l’efficacia degli atti adottati, l’assetto del sistema di risoluzione delle controversie.

   Con riferimento ai metodi di risoluzione delle controversie, il Mercosur utilizza le procedure tipiche del diritto internazionale basate sul negoziato e sulla risoluzione diplomatica.

   Relativamente all’apparato istituzionale, in cui la sovranità statale risulta prevalente e si riflette sulla composizione degli organi (costituiti da rappresentanti degli Stati membri) e sulle funzioni che gli Stati conferiscono agli organi sopra individuati, per il raggiungimento dei fini istituzionali, la funzione legislativa del Consiglio, come quella del Gruppo del mercato comune, è limitata a materie interne al funzionamento del Mercosur. Inoltre come sopra evidenziato, questi organi operano secondo i principi propri del diritto internazionale a partire dalla manifestazione del consenso degli Stati partecipanti al processo decisionale, esprimendosi infine nel carattere dualistico dell’ordinamento per il rapporto esistente tra diritto internazionale, nella specie il diritto dell’organizzazione, ed il diritto dei singoli Stati membri e dalla necessità della relativa incorporazione negli ordinamenti interni degli Stati membri¹⁵.

   I diversi sistemi di implementazione interna e la correlata difficoltà di garantire l’efficacia del diritto mercosureno hanno condotto alla previsione di un sistema sui generis basato sul principio dell’entrata in vigore simultanea, introdotto dal Protocollo di Ouro Preto (Aplicaciòn interna de las Normas Emanadas de los Organos del Mercosur)¹⁶. Il sistema prevede: a) l’incorporazione da parte

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   dello Stato...