Opinion pursuant to Article 218(11) TFEU.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2014:2475
• Date: 13 June 2014
• Celex Number: 62013CP0002
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Procedimiento de dictamen - acuerdo incompatible
• Docket Number: 2/13

OPINIÓN DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentada el 13 de junio de 2014 ( 1 )

Procedimiento de dictamen 2/13,

iniciado a petición de la Comisión Europea

«Celebración de acuerdos internacionales por parte de la Unión — Adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH) — Mantenimiento de las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión — Mantenimiento de las competencias de la Unión y de las atribuciones de sus instituciones — Participación de la Unión en instancias creadas por acuerdos internacionales — Reconocimiento de la jurisdicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) — Tutela judicial efectiva en la política exterior y de seguridad común»

Índice

I. Introducción

II. Desarrollo del proceso de adhesión hasta el momento

III. Solicitud de dictamen de la Comisión

IV. Marco jurídico

V. Admisibilidad de la solicitud de dictamen

VI. Apreciación en cuanto al fondo

Observaciones preliminares

A. Mantenimiento de las competencias de la Unión

1. La adhesión no cercena las potestades de la Unión

2. La adhesión no amplía las potestades de la Unión

3. La adhesión no hará necesario el otorgamiento de más potestades a la Unión

a) El procedimiento de pronunciamiento previo

b) Deber de cumplimiento de las sentencias del TEDH

c) Tutela judicial en la PESC

4. Conclusión provisional

B. Mantenimiento de las atribuciones de las instituciones de la Unión

1. Atribuciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

a) Monopolio de los tribunales de la Unión en materia de resolución de conflictos (artículo 344 TFUE)

b) Atribuciones de los tribunales de la Unión respecto de la interpretación del Derecho de la Unión y del examen de legalidad de los actos jurídicos de la Unión

c) Repercusiones del Protocolo no 16 del CEDH sobre las atribuciones del Tribunal de Justicia

d) Conclusión provisional

2. Atribuciones de otras instituciones de la Unión

a) Cuestiones generales

b) Sistema institucional de imposición de sanciones por parte de la Unión en caso de infracción del Derecho de la competencia

i) Papel institucional de la Comisión en calidad de autoridad en asuntos de competencia

ii) Principio non bis in idem

iii) Principio de la duración razonable del procedimiento

iv) Resultado

C. Mantenimiento de las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión

1. Reconocimiento de la jurisdicción del TEDH

a) Consideraciones de carácter general

b) Medidas específicas para garantizar la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión que se recogen en el Proyecto de Acuerdo

i) Definición de las responsabilidades respectivas de la Unión y sus Estados miembros (artículo 3, apartado 7, del Proyecto de Acuerdo)

ii) Evaluación de la necesidad de un pronunciamiento previo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

iii) Falta de coincidencia entre los alcances respectivos de las atribuciones del TEDH y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el contexto de la PESC

c) Conclusión provisional

2. Principios de eficacia directa y primacía del Derecho de la Unión

3. Mecanismos para una determinación correcta del demandado en los procedimientos seguidos ante el TEDH

a) Salvaguardia de una supervisión efectiva en el sistema de control del CEDH

b) Salvaguardia de una defensa eficaz del Derecho de la Unión ante el TEDH

i) Falta de datos suficientes sobre los procedimientos pendientes ante el TEDH

ii) Atribuciones del TEDH para realizar un análisis de razonabilidad en relación con las demandas de intervención como codemandado

c) Resultado

4. Conclusión provisional

D. Medidas necesarias para la participación de la Unión en las instancias de control del CEDH

1. Participación de la Unión en el TEDH

2. Participación de la Unión en el Comité de Ministros del Consejo de Europa

3. Conclusión provisional

E. Toma en consideración de la situación particular de los Estados miembros en lo que atañe al CEDH

1. Situación particular de los Estados miembros respecto de los Protocolos del CEDH

2. Situación particular de los Estados miembros respecto del artículo 15 del CEDH

3. Situación particular de los Estados miembros respecto de las reservas que hayan formulado al CEDH en el plano del Derecho internacional

a) Principio de responsabilidad conjunta del demandado principal y de la parte que interviene como codemandada

b) El CEDH como parte del Derecho de la Unión dotada de primacía

4. Situación particular de los Estados miembros en el contexto de la figura del codemandado

5. Conclusión provisional

Observaciones finales

VII. Conclusión

I. Introducción

1. Al plantearse su adhesión al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales ( 2 ) (CEDH), la Unión Europea pretende lograr mayor efectividad y homogeneidad en la observancia de los derechos fundamentales en el marco europeo. Ahora bien, ante todo, el resultado de dicha adhesión será que, como se le lleva solicitando mucho tiempo desde distintos ámbitos, la propia Unión se someta a un control externo por lo que se refiere al respeto de un nivel común elemental en materia de derechos fundamentales. De ese modo, en definitiva, la Unión asume para ella misma normas cuyo reconocimiento no deja de exigir tanto a sus Estados miembros actuales como a los futuros.

2. La adhesión al CEDH que ahora se plantea es un proyecto de primera magnitud; no sólo porque, políticamente, conlleve un efecto de arrastre enorme, sino también por su envergadura constitucional. Dicho proyecto ha venido reclamando periódicamente la atención de las instituciones europeas a lo largo de las últimas décadas, y ya es la segunda vez que el propio Tribunal de Justicia se enfrenta a los aspectos jurídicos del mismo. ( 3 )

3. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y del artículo 6 TUE, apartado 2, ( 4 ) resulta evidente no sólo que la Unión posee las atribuciones para adherirse al CEDH, sino también que los Estados miembros le han impuesto la obligación de llevarlo a cabo. Merced a dicha norma, el objetivo de la adhesión al CEDH adquirió rango constitucional dentro del Derecho de la Unión.

4. Sin embargo, como sucede a menudo, el problema son los detalles. ¿De qué manera está facultada la Unión para adherirse al CEDH y cómo puede garantizarse que dicha adhesión no afecte a las especificidades del Derecho de la Unión, a las competencias de la Unión y a las atribuciones de sus instituciones? Ésas son, en esencia, las cuestiones jurídicas que debe abordar el Tribunal de Justicia, a petición de la Comisión Europea, en este procedimiento de dictamen. Por tanto, se tratará de analizar detenidamente la compatibilidad de la «letra pequeña» de esa adhesión con los Tratados constitutivos de la Unión. Tal examen se basará en el «Proyecto revisado de Acuerdo de Adhesión» que los negociadores presentaron en junio de 2013 en Estrasburgo al Comité Directivo de Derechos Humanos, en la calidad que éste tiene de instancia competente al respecto dentro del Consejo de Europa.

II. Desarrollo del proceso de adhesión hasta el momento

5. A propuesta de la Comisión, presentada el 17 de marzo de 2010, el Consejo de la Unión Europea autorizó el 4 de junio de 2010 la apertura de negociaciones sobre la adhesión de la Unión al CEDH, nombró a la Comisión como negociadora y le marcó orientaciones para dichas negociaciones.

6. Las negociaciones sobre la adhesión tuvieron lugar en el marco institucional del Consejo de Europa, y más concretamente en dos grupos de trabajo sucesivos apoderados al efecto por el Comité de Ministros del Consejo de Europa. En las negociaciones intervinieron, junto a la Comisión, otros Estados contratantes del Consejo de Europa interesados, sólo parte de los cuales son al mismo tiempo miembros de la Unión.

7. En junio de 2013 se presentó al Comité Directivo de Derechos Humanos del Consejo de Europa el Informe Final relativo a las negociaciones, ( 5 ) al que se adjuntaron, además del Proyecto revisado de Acuerdo de Adhesión, ( 6 ) otros proyectos de actos jurídicos, como son un Proyecto de la Declaración que realizará la Unión Europea al firmar el Acuerdo de Adhesión, un Proyecto de Regla a añadir a las Reglas del Comité de Ministros, un Proyecto de Declaración Común de Intenciones de la Unión Europea y la Parte Contratante X y un Proyecto de Informe Explicativo del Acuerdo de Adhesión. ( 7 ) Los negociadores convinieron en que dichos textos constituyen un todo integrado y en que para la adhesión de la Unión al CEDH todos revisten la misma importancia. ( 8 )

III. Solicitud de dictamen de la Comisión

8. En vista de la envergadura constitucional de la adhesión de la Unión al CEDH y para salvaguardar la seguridad jurídica, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia, mediante escrito de 4 de julio de 2013 y al amparo del artículo 218 TFUE, apartado 11, la emisión de un dictamen sobre la cuestión siguiente: «¿Es compatible con los Tratados el Proyecto de Acuerdo relativo a la Adhesión de la Unión Europea al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales?»

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