Opinion of Advocate General Emiliou delivered on 27 October 2022.

• Jurisdiction: European Union
• Court: Court of Justice (European Union)
• ECLI: ECLI:EU:C:2022:844
• Date: 27 October 2022

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

NICHOLAS EMILIOU

vom 27. Oktober 2022(1)

Rechtssache C‑389/21 P

Europäische Zentralbank (EZB)

gegen

Crédit lyonnais

„Rechtsmittel – Wirtschafts- und Währungspolitik – Aufsicht über Kreditinstitute – Art. 4 Abs. 1 Buchst. d und Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 – Berechnung der Verschuldungsquote – Weigerung, einem Kreditinstitut zu erlauben, bestimmte Risikopositionen bei der Berechnung der Verschuldungsquote unberücksichtigt zu lassen – Art. 429 Abs. 14 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 – Offensichtlicher Beurteilungsfehler – Maßstab der gerichtlichen Kontrolle – Komplexe technische Beurteilung – Politisches Ermessen“

I. Einleitung

1. „Basel III“ ist ein international vereinbartes Maßnahmenpaket, das der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht in Reaktion auf die Finanzkrise von 2007 bis 2009 entwickelt hat, um die Regulierung, Beaufsichtigung und das Risikomanagement von Banken zu stärken. Eines der Hauptelemente der Basel‑III-Rahmenregelung und ihrer Umsetzung in der Europäischen Union ist die Einführung einer „Verschuldungsquote“, die dem Quotienten aus der Kapitalmessgröße einer Bank und ihrer Gesamtrisikopositionsmessgröße entspricht und als Prozentsatz angegeben wird. Die Verschuldungsquote erlaubt die Beurteilung des Risikos der übermäßigen Verschuldung einer Bank, die möglicherweise unvorhergesehene Korrekturen ihres Geschäftsplans erfordert, einschließlich der Veräußerung von Aktiva in einer Notlage, was zu erheblichen Verlusten führen könnte.

2. Mit ihrem Rechtsmittel wendet sich die Europäische Zentralbank (im Folgenden: EZB) gegen das Urteil des Gerichts vom 14. April 2021, Crédit lyonnais/EZB(2), mit dem der Beschluss der EZB, Crédit lyonnais nicht zu erlauben, Risikopositionen aus bestimmten reglementierten Sparformen bei der Berechnung der Verschuldungsquote in vollem Umfang unberücksichtigt zu lassen, für nichtig erklärt wurde.

3. Das vorliegende Rechtsmittel wirft eine Frage systemischer und verfassungsrechtlicher Art auf: Welcher Prüfungsmaßstab gilt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Verwaltungsentscheidungen anderer Organe durch den Unionsrichter, wenn diese Organe über einen Ermessensspielraum verfügen?

4. Es heißt, dieses Thema sei – zumindest für Anwälte in der Europäischen Union – „nichts für schwache Nerven“(3), da es Gegenstand einer erheblichen Kontroverse unter den Rechtsanwendern und in der Rechtslehre ist(4). Mithin bietet die vorliegende Rechtssache dem Gerichtshof die Gelegenheit, diese Frage genauer zu beleuchten. Obwohl es dazu eine umfangreiche (und meines Erachtens im Allgemeinen solide) Rechtsprechung gibt, bin ich der Ansicht, dass bestimmte Schlüsselbegriffe und Grundsätze im Zusammenhang mit dem Prüfungsmaßstab von weiter gehenden Klarstellungen profitieren würden.

II. Hintergrund

5. Crédit lyonnais ist eine als Kreditinstitut zugelassene Aktiengesellschaft französischen Rechts. Sie ist eine Tochtergesellschaft der Crédit agricole SA und unterliegt als solche der unmittelbaren Aufsicht der EZB.

6. Am 5. Mai 2015 beantragte Crédit agricole im eigenen Namen und im Namen der Unternehmen der Crédit-agricole-Gruppe, zu denen Crédit lyonnais gehört, die Erlaubnis der EZB, bei der Berechnung der Verschuldungsquote die Risikopositionen in Höhe der Beträge unberücksichtigt zu lassen, die auf reglementierte Produkte entfallen(5) und zu deren Übertragung an die Caisse des dépôts et consignations ([Hinterlegungs- und Konsignationszentralkasse,] im Folgenden: CDC), eine französische öffentliche Einrichtung, diese Unternehmen verpflichtet waren. Dieser Antrag wurde gemäß Art. 429 Abs. 14 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012(6) in der zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Fassung(7) gestellt.

7. Art. 429 Abs. 14 der Verordnung Nr. 575/2013 in der seinerzeit geltenden Fassung sah vor: „Die zuständigen Behörden dürfen einem Institut erlauben, in seinen Risikomessgrößen Risikopositionen unberücksichtigt zu lassen, die folgende Anforderungen erfüllen: a) Es handelt sich um Risikopositionen gegenüber einer öffentlichen Stelle. b) Sie werden in Übereinstimmung mit Artikel 116 Absatz 4 behandelt. c) Sie stammen aus Einlagen, zu deren Übertragung an die unter [Buchst.] a erwähnte öffentliche Stelle das Institut rechtlich verpflichtet ist, um Investitionen im allgemeinen Interesse zu finanzieren.“

8. Am 24. August 2016 erließ die EZB gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. d und Art. 10 der Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 des Rates vom 15. Oktober 2013 zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die [EZB](8) sowie gemäß Art. 429 Abs. 14 der Verordnung Nr. 575/2013 den Beschluss ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/165 (im Folgenden: Beschluss von 2016), mit dem sie Crédit agricole die Erlaubnis verweigerte, die Risikopositionen gegenüber der CDC in Höhe der Einlagen auf die reglementierten Sparformen, die Crédit agricole an die CDC zu übertragen verpflichtet war, bei der Berechnung der Verschuldungsquote unberücksichtigt zu lassen.

9. Crédit agricole focht den Beschluss von 2016 vor dem Gericht an, das ihn mit Urteil vom 13. Juli 2018(9) für nichtig erklärte. Das Gericht stellte fest, dass die EZB bei der Prüfung des Antrags von Crédit agricole (i) einen Rechtsfehler bei der Anwendung von Art. 429 Abs. 14 der Verordnung Nr. 575/2013 und (ii) einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen habe.

10. Am 26. Juli 2018 beantragte Crédit agricole im eigenen Namen und im Namen der verschiedenen Unternehmen der Crédit-agricole-Gruppe, zu denen Crédit lyonnais gehört, erneut die Erlaubnis, die Beträge, zu deren Übertragung an die CDC diese Unternehmen verpflichtet waren, bei der Berechnung der Verschuldungsquote unberücksichtigt zu lassen.

11. Am 3. Mai 2019 erließ die EZB gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. d und Art. 10 der Verordnung Nr. 1024/2013 sowie gemäß Art. 429 Abs. 14 der Verordnung Nr. 575/2013 den Beschluss ECB-SSM-2019-FRCAG-39 (im Folgenden: angefochtener Beschluss). Mit dem angefochtenen Beschluss erlaubte die EZB Crédit agricole und den Unternehmen der Gruppe, bei der Berechnung ihrer Verschuldungsquote den Teil der Einlagen auf den reglementierten Sparformen unberücksichtigt zu lassen, den sie an die CDC zu übertragen verpflichtet waren; davon ausgenommen blieb Crédit lyonnais, für den diese Erlaubnis lediglich in Höhe von 66 % der zu übertragenden Beträge erteilt wurde.

12. In Nr. 2.1 des angefochtenen Beschlusses stellte die EZB fest, dass die Anforderungen von Art. 429 Abs. 14 Buchst. a bis c der Verordnung Nr. 575/2013 erfüllt seien. Sodann wies die EZB in Nr. 2.2 des angefochtenen Beschlusses darauf hin, dass sie bei der Erteilung dieser Erlaubnis über ein Ermessen verfüge, und stellte die im Rahmen der Prüfung des Antrags auf Erteilung der Erlaubnis angewandte Methodik dar. Diese Methodik berücksichtigte drei Kriterien: die Kreditwürdigkeit der Zentralverwaltung, das Risiko von Notverkäufen und die Konzentration der Risikopositionen. Jedem dieser Kriterien wurde im Hinblick auf die Ausnahme ein Prozentsatz zugewiesen, so dass sie kumulativ zu einer in vollem Umfang gewährten Ausnahme führten.

13. Zur Kreditwürdigkeit der französischen Zentralverwaltung stellte die EZB in Nr. 2.2.1 des angefochtenen Beschlusses fest, dass keine aufsichtsrechtlichen Probleme bestünden. Sie wies jedoch auch darauf hin, dass der französische Staat von externen Ratingagenturen nicht die bestmögliche Beurteilung erhalten habe und dass die von ihm gehandelten Credit Default Swaps mit fünfjähriger Laufzeit eine nicht zu vernachlässigende Ausfallwahrscheinlichkeit aufwiesen.

14. Zum Risiko von Notverkäufen stellte die EZB in Nr. 2.2.2 des angefochtenen Beschlusses fest, dass der Zeitraum für die Anpassung der Positionen mit der CDC zur Folge haben könne, dass ein Kreditinstitut dazu veranlasst werde, derartige Verkäufe vorzunehmen, um den Einlegern ihre Einlagen noch vor Übertragung der Mittel durch die CDC zu erstatten. Die EZB wies darauf hin, dass bei einem Zeitraum von weniger als fünf Tagen zwar eine gleichsam sofortige Übertragung erfolge, die nur ein begrenztes Risiko von Notverkäufen mit sich bringe, das System der Anpassung der Positionen mit der CDC aber zu einem Zeitraum von bis zu zehn Tagen führen könne. In diesem Zusammenhang führte die EZB aus, dass bei den jüngsten Bankenkrisen 10 % bis 30 % der Einlagen eines Kreditinstituts innerhalb von weniger als fünf Tagen abgezogen worden seien und dass die reglementierten Sparformen liquider seien als Sparkonten.

15. Zur Bewertung der Konzentration der Risikopositionen gegenüber der CDC hob die EZB in Nr. 2.2.3 des angefochtenen Beschlusses das Bestehen eines Solidaritätsmechanismus innerhalb der Crédit-agricole-Gruppe hervor, der eine Rechtspflicht der verbundenen Unternehmen umfasse, sich Unterstützung in Form von Kapital und Liquidität zu gewähren; dies rechtfertige es, das Konzentrationsrisiko für die verbundenen Unternehmen auf der Ebene der Gruppe zu bewerten. Crédit lyonnais sei von diesem Solidaritätsmechanismus jedoch nicht erfasst, so dass das Konzentrationsrisiko in Bezug auf diese Gesellschaft nicht auf konsolidierter Basis zu prüfen sei. Da das Verhältnis der Risikopositionen gegenüber der CDC, bezogen auf das harte Kernkapital von Crédit lyonnais, 134 % im Jahr 2015 und 231 % im Jahr 2018 betragen habe, stellte die EZB fest, dass im Hinblick auf die Risikopositionen gegenüber der CDC ein Konzentrationsrisiko bestehe.

16. Die EZB kam zu dem Ergebnis, dass es, um die Auswirkungen auf das Kapital abzumildern, die sich bei einer massiven Abhebung der Einlagen ergäben, die Vorsicht gebiete, bei der Berechnung der Verschuldungsquote von Crédit lyonnais die Risikopositionen gegenüber der CDC in einer gewissen Höhe mit einzubeziehen, die sie...