Conclusions de l'avocat général Mme L. Medina, présentées le 15 septembre 2022.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2022:690
• Date: 15 September 2022
• Celex Number: 62021CC0407
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

LAILA MEDINA

presentate il 15 settembre 2022 (1)

Causa C‑407/21

Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC – Que choisir),

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

contro

Premier ministre,

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance

[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia)]

«Rinvio pregiudiziale – Articolo 267 TFUE – Direttiva 2015/2302 – Pacchetti turistici e servizi turistici collegati – Risoluzione del contratto di pacchetto turistico – Circostanze inevitabili e straordinarie – COVID-19 – Natura del rimborso dei pagamenti effettuati dal viaggiatore per il pacchetto turistico – Rimborso in denaro o per equivalente sotto forma di buono – Deroga temporanea all’obbligo dell’organizzatore di rimborsare il viaggiatore entro un periodo di 14 giorni dalla risoluzione del contratto di pacchetto turistico»

Introduzione

1. L’11 marzo 2020 l’Organizzazione mondiale della sanità (in prosieguo: l’«OMS») ha qualificato l’epidemia di COVID-19 come «pandemia». Nelle sue dichiarazioni di apertura dell’incontro con la stampa concernente il COVID-19, della stessa data, il direttore generale dell’OMS ha riconosciuto che la pandemia di COVID-19 «non è soltanto una crisi sanitaria pubblica, è una crisi che colpirà tutti i settori (…)». Infatti, la pandemia e le misure di emergenza adottate dai governi in tutto il mondo per prevenire la diffusione del virus hanno causato perturbazioni senza precedenti. Il filosofo Edgar Morin ha scritto che, sebbene tale pandemia non sia la prima nella storia dell’uomo, la sua «novità radicale» risiede nel fatto che essa ha provocato una «megacrisi» costituita da una combinazione di crisi politiche, economiche, sociali, ecologiche, nazionali [e] globali (…) (2). La pandemia ha rappresentato una grande sfida anche per il diritto. Un commentatore ha giustamente osservato che essa costituisce uno «stress-test» (3) per il diritto dei contratti, poiché può «porre duramente alla prova la capacità del diritto vigente di offrire mezzi idonei per rispondere» alle sue conseguenze (4).

2. Tra i settori più gravemente e direttamente colpiti dalla pandemia di COVID-19 figura il settore turistico. L’impatto economico è «senza precedenti», tenuto conto del fatto che il turismo costituisce la terza maggiore categoria di esportazioni, rappresentando il 7% del commercio mondiale nel 2019, e che «tutti gli elementi della sua vasta catena di valore sono stati colpiti» (5). I confinamenti, i coprifuoco, i divieti di viaggio e la chiusura delle frontiere hanno limitato notevolmente il concetto alla base del viaggio, ossia la libertà di circolazione. Per effetto delle restrizioni adottate dai governi al fine di contenere la diffusione del virus, le attività degli organizzatori di pacchetti turistici, dei trasportatori e delle imprese nel settore turistico hanno subito, in generale, un blocco immediato. Inoltre, tali soggetti hanno dovuto misurarsi con un’ondata di cancellazioni e richieste di rimborso.

3. La presente causa verte, più precisamente, sulla questione dell’adozione di misure nazionali che prevedono deroghe temporanee alla normativa sulla tutela dei consumatori in materia di contratti di pacchetto turistico. Le misure controverse hanno permesso agli organizzatori di pacchetti turistici, in particolare, di emettere buoni anziché rimborsi al fine di gestire i loro problemi immediati di liquidità. Tenuto conto del contesto di crisi sanitaria, la presente causa va oltre l’individuazione di diritti previsti dalla normativa dell’Unione in materia di consumo. Essa solleva la questione degli eventuali limiti dell’adeguatezza del quadro normativo esistente ad affrontare la pandemia di COVID-19. Essa concerne altresì la portata dei poteri di emergenza degli Stati membri nell’ambito di uno «stato di emergenza pandemico» (6).

Contesto normativo

Diritto dell’Unione europea

Direttiva 2015/2302

4. I considerando 31 e 40 della direttiva (UE) 2015/2302 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2015, relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati, che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 e la direttiva 2011/83/UE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 90/314/CEE del Consiglio (GU 2015, L 326, pag. 1), sono così formulati:

«(31) I viaggiatori (...) [d]ovrebbero inoltre avere il diritto di risolvere il contratto di pacchetto turistico senza corrispondere spese di risoluzione qualora circostanze inevitabili e straordinarie abbiano un’incidenza sostanziale sull’esecuzione del pacchetto. Ciò può riguardare ad esempio conflitti armati, altri gravi problemi di sicurezza quali terrorismo, rischi significativi per la salute umana quali il focolaio di una grave malattia nel luogo di destinazione del viaggio o calamità naturali come inondazioni, terremoti o condizioni meteorologiche che impediscono di viaggiare in modo sicuro verso la destinazione come stabilito nel contratto di pacchetto turistico.

(…)

(40) Affinché la protezione in caso d’insolvenza sia efficace, essa dovrebbe coprire l’importo prevedibile dei pagamenti che hanno subito le conseguenze dell’insolvenza di un organizzatore e, se applicabile, il costo prevedibile per i rimpatri (...). Tuttavia, un’efficace protezione in caso d’insolvenza non dovrebbe tenere conto di rischi estremamente remoti come, ad esempio, l’insolvenza simultanea di vari organizzatori principali, laddove così facendo si inciderebbe in misura sproporzionata sui costi della protezione, pregiudicandone l’efficacia. In tal caso la garanzia di rimborso può essere limitata».

5. L’articolo 3, punto 12, di tale direttiva definisce la nozione di «circostanze inevitabili e straordinarie» come «una situazione fuori dal controllo della parte che invoca una tale situazione e le cui conseguenze non sarebbero state evitate nemmeno adottando tutte le ragionevoli misure».

6. L’articolo 4 della direttiva 2015/2302, rubricato «Livello di armonizzazione», così dispone:

«Salvo che la presente direttiva disponga altrimenti, gli Stati membri non mantengono o introducono nel loro diritto nazionale disposizioni divergenti da quelle stabilite dalla presente direttiva, incluse le disposizioni più o meno severe per garantire al viaggiatore un livello di tutela diverso».

7. L’articolo12 della direttiva 2015/2302 prevede quanto segue:

«1. Gli Stati membri assicurano che il viaggiatore possa risolvere il contratto di pacchetto turistico in ogni momento prima dell’inizio del pacchetto. In caso di risoluzione del contratto di pacchetto turistico da parte del viaggiatore ai sensi del presente paragrafo, il viaggiatore può essere tenuto a pagare all’organizzatore spese di risoluzione adeguate e giustificabili. (…)

2. Fatto salvo il paragrafo 1, il viaggiatore ha diritto di risolvere il contratto di pacchetto turistico prima dell’inizio del pacchetto senza corrispondere spese di risoluzione in caso di circostanze inevitabili e straordinarie verificatesi nel luogo di destinazione o nelle sue immediate vicinanze e che hanno un’incidenza sostanziale sull’esecuzione del pacchetto o sul trasporto di passeggeri verso la destinazione. In caso di risoluzione del contratto di pacchetto turistico ai sensi del presente paragrafo, il viaggiatore ha diritto al rimborso integrale dei pagamenti effettuati per il pacchetto, ma non ha diritto a un indennizzo supplementare.

3. L’organizzatore può risolvere il contratto di pacchetto turistico e offrire al viaggiatore il rimborso integrale dei pagamenti effettuati per il pacchetto, ma non è tenuto a versare un indennizzo supplementare se:

(…)

b) l’organizzatore non è in grado di eseguire il contratto a causa di circostanze inevitabili e straordinarie e comunica la risoluzione del medesimo al viaggiatore senza indebito ritardo prima dell’inizio del pacchetto.

4. L’organizzatore procede a tutti i rimborsi prescritti a norma dei paragrafi 2 e 3 oppure, con riguardo al paragrafo 1, rimborsa qualunque pagamento effettuato da o per conto del viaggiatore per il pacchetto dopo aver detratto le opportune spese di risoluzione. Tali rimborsi sono effettuati al viaggiatore senza indebito ritardo e in ogni caso entro 14 giorni dalla risoluzione del contratto di pacchetto turistico.

(…)».

8. L’articolo 17 della direttiva 2015/2302, intitolato « Efficacia e portata della protezione in caso d’insolvenza», è così formulato:

«1. Gli Stati membri provvedono affinché gli organizzatori stabiliti sul loro territorio forniscano una garanzia per il rimborso di tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori nella misura in cui i servizi pertinenti non sono eseguiti a causa dello stato di insolvenza dell’organizzatore (...).

(…)

2. La garanzia di cui al paragrafo 1 è effettiva e copre costi ragionevolmente prevedibili (…).

(…)».

9. L’articolo 23 della direttiva 2015/2302, rubricato «Carattere imperativo della direttiva», ai suoi paragrafi 2 e 3 così dispone:

«2. I viaggiatori non possono rinunciare ai diritti conferiti loro dalle norme nazionali che recepiscono la presente direttiva.

3. Eventuali clausole contrattuali o dichiarazioni del viaggiatore che escludano o limitino, direttamente o indirettamente, i diritti derivanti dalla presente direttiva o il cui scopo sia eludere l’applicazione della presente direttiva non vincolano il viaggiatore».

Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

10. Le ricorrenti, Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) e Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), sono associazioni di consumatori francesi. Esse contestano la legittimità di diversi atti, fra i quali l’ordonnance n. 2020-315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (ordinanza n. 2020-315 del 25 marzo 2020...