Explicaciones

Autor:Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
Páginas:117-136
 
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II-1 Ámbito de aplicación

(1) En relación con el ámbito de aplicación del Libro II, el equipo de redacción valoró tres cuestiones fundamentales: en primer lugar, ¿debe aplicarse el Código únicamente a las instituciones, órganos y organismos de la Unión o también a las actividades de elaboración de normas por parte de los Estados miembros? En segundo lugar, ¿cuál es el término genérico que debe emplearse para hacer referencia a las normas cubiertas por el presente Libro y distinguirlas de las decisiones sobre casos concretos de las que se ocupa el Libro III? En tercer lugar, ¿deben las normas informales regirse por este Código?

(2) La primera pregunta se refiere al alcance institucional de las normas recogidas en este Libro. La definición del ámbito de aplicación institucional es decisiva para responder a la pregunta sobre si los principios que informan las normas del Libro II –participación, transparencia y deber de diligencia– se aplicarían no solo a la elaboración de normas por parte de las instituciones, órganos y organismos de la UE, sino también a los Estados miembros cuando ejecuten el Derecho de la UE a través de procedimientos normativos. En el seno del equipo de redacción no hubo dudas con respecto a la necesidad de aplicar este Código a la producción normativa de la UE. No obstante, en esta fase los redactores no estaban en condiciones de considerar en toda su extensión los conflictos que semejante aplicación podía generar en relación con las normas nacionales de procedimiento. Por este motivo, en esta etapa inicial de nuestro trabajo las normas propuestas en este Libro se aplican a las autoridades de la UE y no a los Estados miembros.

(3) En relación con la segunda pregunta relativa al término genérico que debe emplearse para hacer referencia a las «normas» cubiertas por el presente Libro, los redactores del mismo valoraron dos formulaciones alternativas. Una de ellas era «acto reglamentario de la Unión», que se

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correspondería con el «acto reglamentario» del apartado 4 del artículo 263 TFUE. Dicha noción ha sido interpretada por el Tribunal General en el Auto de 6 de septiembre de 2011 (asunto T-18/10 Inuit c. PE y Consejo [2011], pendiente de publicación, apdos. 49-56), confirmado en apelación por la sentencia C-583/11 P, como «cualquier acto de alcance general a excepción de los actos legislativos». La segunda formulación era «acto no legislativo de alcance general», empleada por el artículo 290.1 TFUE, y que se basa en un criterio formal, en la medida en que constituye la «definición en negativo» de los actos legislativos tal y como los define el TFUE. Los redactores de este Libro consideraron inadecuada la formulación «acto reglamentario», puesto que en ella subyace la idea de control judicial y no refleja el énfasis que se quiere poner en los efectos del acto. La definición trata de establecer qué actos son impugnables, de ahí que la expresión plantee la cuestión del «interés directo» (inherente al artículo 263.4 TFUE), que no es relevante para nuestra definición de norma.

(4) En tercer lugar, cuando se valoró la posibilidad de incluir en el ámbito de aplicación del Libro II normas informales como las directrices administrativas y otras publicaciones informales, hubo dos consideraciones importantes que apuntaban en direcciones opuestas. Por un lado, las normas informales, que incluyen las directrices, comunicaciones, vademécums y otros muchos tipos de actos designados a veces conjuntamente como «soft law», tienen un papel importante en la realidad institucional de la UE y de sus Estados miembros. Por ejemplo, colman lagunas de la regulación formal, estructuran la interacción entre administraciones, tanto a nivel europeo como a nivel nacional, e informan a los particulares sobre la posible toma de decisiones futura por parte de las instituciones. En el contexto de estas funciones, la línea que separa los actos formal-mente vinculantes de los formalmente no vinculantes puede quedar muy difuminada, especialmente cuando, por razones prácticas, se emplean normas informales en sustitución de normas formales.

(5) Pero por otro lado, si la esencia de las normas informales es la ausencia de reglas formales para su adopción, dicha informalidad puede suponer en algunos casos una ventaja para los ciudadanos, en la medida en que pueden ser aprobadas y modificadas de un modo más flexible. Esta segunda consideración es la que ha prevalecido entre los integrantes del equipo de redacción del Libro II, a falta de estudios ulteriores que la confirmen en aquellos ordenamientos que han extendido la aplicación de las reglas de procedimiento para la aprobación de normas formales también a la aprobación de normas informales. Aunque los redactores desearían que el Código ReNEUAL se aplicara de la forma más amplia posible a los actos informales de alcance general, como buena práctica administrativa, en la fase actual han decidido no sugerir ninguna obligación jurídica en este sentido.

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Apartado 1

(6) En atención a estas consideraciones generales, el artículo II-1.1 se aplica a todos los procedimientos orientados a la adopción de actos que afecten o pretendan afectar de manera jurídicamente vinculante a un grupo a priori indeterminado de terceros. Limitar la aplicación de las normas únicamente a la aprobación de este tipo de actos sería demasiado restrictivo, ya que la modificación e incluso la derogación de los mismos puede tener una repercusión considerable sobre los derechos de los particulares u otros valores protegidos por el Derecho de la UE. En cualquier caso, los actos de alcance general deben entenderse como actos que afectan o pretenden afectar de manera jurídicamente vinculante a un grupo a priori indeterminado de terceros. Por ello, el apartado 1 destaca dos categorías de actos que quedan expresamente cubiertos:

(7) La primera es la de los actos delegados del artículo 290 TFUE y los actos de ejecución del artículo 291 TFUE. Con arreglo tanto al artículo 290 TFUE como al artículo 291 TFUE, la Comisión (o el Consejo en los supuestos excepcionales previstos por el artículo 291 TFUE) prepara un proyecto de acto que después se somete a procedimientos de control específicos. Las normas del Libro II se concentran principalmente en la fase anterior a la presentación del proyecto de acto por parte de la Comisión; por ende, se aplican a la elaboración del proyecto de acto antes de que entren en funcionamiento los cauces institucionales previstos por el Reglamento de Comitología (Reglamento n.º 182/2011). Puesto que para la elaboración de normas el Ejecutivo puede servirse tanto de los actos delegados como de los actos de ejecución, el conjunto de normas que proponemos resulta de aplicación a ambos tipos de actos. Si fuera necesario un conjunto de normas de procedimiento simplificadas, se puede aplicar el procedimiento acelerado previsto en el artículo II-6.

(8) El segundo grupo se refiere a los procedimientos tramitados al amparo de bases jurídicas del Tratado y de la legislación de la UE para la aprobación de actos no legislativos de alcance general. Sirva de ejemplo el artículo 43.3 TFUE, que sirvió de base para la adopción del Reglamento
n.º 297/20131del Consejo y el Reglamento n.º 44/20122del Consejo; así

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como el artículo 108.4 TFUE, en virtud del cual se aprobó el Reglamento n.º 360/2012 de la Comisión3.

(9) Son también actos de alcance general aquellos actos de las instituciones, órganos y organismos de la UE con efectos vinculantes ad extra en la medida que vinculan a los órganos administrativos de los Estados miembros en la ejecución del Derecho de la UE. Por el contrario, los actos internos de la administración en principio quedan excluidos, a menos que implícita o explícitamente produzcan efectos jurídicamente vinculantes ad extra.

Apartado 2

(10) Algunos procedimientos de elaboración de normas son «compuestos», en el sentido de que participan en ellos varias instituciones, órganos y organismos. El apartado 2 se ocupa principalmente del supuesto en el que una agencia de la UE prepara un proyecto de acto para su adopción por parte de la Comisión con arreglo a los artículos 290 o 291 TFUE (por ejemplo, la Autoridad Bancaria Europea está obligada a preparar proyectos de actos delegados o de ejecución que más tarde deberán ser adoptados por la Comisión). Pero también se aplica a otras situaciones en las que las instituciones, órganos y organismos de la UE adoptan actos preparatorios sujetos a la aprobación formal por parte de otra autoridad de la UE.

(11) La creación de un gran número de agencias a nivel de la UE aumenta la diversidad de los procedimientos compuestos de elaboración de normas. Dado el número creciente de políticas en las que la elaboración de los actos no legislativos de alcance general se lleva a cabo en varias fases, las normas de procedimiento deben aplicarse a todos los actores que participan en el proceso. Por ejemplo, la Autoridad Bancaria Europea está obligada a preparar actos delegados o de ejecución que posteriormente adoptará la Comisión. La agencia, por su condición de redactora del acto, deberá observar el procedimiento establecido en este Libro, ya que la elaboración de la disposición la realiza la agencia sin perjuicio de que la adopción formal corresponda a la Comisión.

(12) En cualquier caso, los redactores del Libro II consideran que la organización administrativa no debería afectar a los derechos procedimentales ni al cumplimiento de los requisitos de participación y transparencia. En los casos en los que el órgano del que formalmente emana el acto (v. gr. la Comisión) simplemente ratifique el acto preparatorio de otra autoridad

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europea, no hay razón...

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