Hacia una visión integral de la seguridad. La necesaria coordinación de los instrumentos de la acción exterior de la UE en materia de seguridad y defensa
| Author | Lucas J. Ruiz Díaz |
| Pages | 201-233 |
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Hacia una visión integral de la seguridad.
La necesaria coordinación de los instrumentos
de la acción exterior de la UE
en materia de seguridad y defensa
L J. R D*
Profesor Ayudante Doctor en la Universidad de Granada
1. Introducción
2. Seguridad y poder en las relaciones internacionales. ¿Hacia una Unión
Europea militarizada?
3. El impacto del Tratado de Lisboa y la Estrategia Global en la acción exterior
de la Unión en materia de seguridad. Primeras etapas de un largo camino
3.1. El marco normativo de la acción exterior y las cuestiones de
seguridad. Las innovaciones y “conservadurismos” del Tratado de
Lisboa
3.2. El marco político-estratégico de la acción exterior europea en materia
de seguridad: la necesaria visión integrada y transversal
3.3. El marco estructural-organizativo y operativo: el refuerzo del rol de los
actores de la acción exterior
4. Potenciales escenarios de disfuncionalidad en la acción exterior en materia de
seguridad y algunas propuestas de mejora
5. Conclusiones
1. INTRODUCCIÓN
“La seguridad interior y la seguridad exterior están cada vez más entrelazadas; nuestra
seguridad interior depende de la paz fuera de nuestras fronteras.” (Consejo de la UE, 2016, p. 5).
En pleno siglo XXI, ante el avance de determinados desafíos y amenazas
transnacionales e internacionales de carácter híbrido y cambiante, ha quedado patente
la erosión de la tradicional delimitación estanca entre políticas de seguridad interior y
* Esta investigación ha sido posible gracias a la concesión, por parte de Eurobasque, de un accésit
en el marco del XIX Premio Francisco Javier Landaburu – Universitas 2020. Todas las páginas web de
referencia han sido consultadas por última vez el 4 de enero de 2021.
Lucas J. Ruiz Díaz
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exterior, tanto a nivel estatal como de la propia Unión Europea (UE). Siendo consciente
de ello, la presentación al Consejo Europeo en junio de 2016 de la Estrategia Global
sobre Política Exterior y de Seguridad de la UE (EGUE)1 por parte de la –entonces–
Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y
Vicepresidenta de la Comisión (AR/VP), Federica Mogherini, supuso la renovación del
discurso geoestratégico y político de la Unión en un contexto internacional –e interno–
en continua transformación. En consonancia con ese cambio del discurso institucional,
además de promover un activo protagonismo en la escena internacional siguiendo un
pragmatismo basado en principios2, consagrar la resiliencia3 como un concepto clave en
la estrategia de seguridad europea y ambicionar para la UE la tan ansiada autonomía
estratégica4, la EGUE aboga por promover una estrecha colaboración y una mayor
coordinación entre los diferentes instrumentos europeos en materia de seguridad como
uno de los ejes centrales en la reorientación de la acción exterior de la Unión, con el
fin último de asegurar –como analizaremos, con carácter prioritario y transversal– la
protección de la ciudadanía y del territorio de la Unión frente a las amenazas y desafíos a
la seguridad5 y el orden público europeos.
1 C U E, Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la
Unión Europea, núm. 10715/16, Bruselas, 28 de junio de 2016.
2 En la conducción de su acción exterior, según los Tratados, la UE ha de seguir los principios y
valores consagrados como centrales en la construcción del propio proyecto europeo “y que pretende fomentar
en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y
solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional”
(art. 21 (1) del Tratado de la UE, TUE). Este compromiso afecta, por tanto, no solamente a los ámbitos
cubiertos por la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), sino también a las políticas relacionadas
con la acción exterior, regidas por la Quinta Parte del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE), como
el propio art. 21 (3) TUE confirma. Por otra parte, el hecho de que la EGUE insista en el “pragmatismo”
en la planificación y ejecución de su acción exterior no es sino un claro mensaje de distanciamiento respecto
de la Estrategia Europea de Seguridad de 2003, considerada más idealista en sus planteamientos sobre el
papel de la UE en la escena internacional, los medios a emplear en su acción exterior y su definición de los
desafíos y amenazas a la seguridad internacional. Es, por tanto, una muestra de que, ante el nuevo panorama
geoestratégico, la UE opta por un planteamiento de realpolitik con características europeas, como afirma
Sven Biscop. B, S., “The EU Global Strategy: realpolitik with European characteristics”, Security Policy
Brief, núm. 75, junio de 2016.
3 Entendida esta como “la capacidad de los Estados y las sociedades para reformarse, aguantando
así los desastres, y para recuperarse de las crisis internas y externas” (Consejo de la UE, 2016, op. cit. en nota
1, p. 20). La EGUE considera contribuir no solamente a la resiliencia de su ciudadanía y Estados miembros,
sino también de su vecindario más próximo y de la Comunidad Internacional en su conjunto.
4 Es decir, “la habilidad de actuar y cooperar con los socios internacionales y regionales donde sea
posible, al mismo tiempo que se es capaz de operar de manera autónoma cuando y donde sea necesario”.
C U E, Implementation Plan on Security and Defence, núm. 14392/16, de 14 de
noviembre de 2016, p. 4 (traducción propia).
5 El objetivo de proporcionar un “nivel elevado de seguridad” a la ciudadanía y la protección del
territorio de la Unión aparece consagrado tanto en las disposiciones tradicionalmente ligadas a la Política
Cooperación Europea en materia de Seguridad y Defensa: diversidad de herramientas para un objetivo común
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En este sentido, a pesar del tímido acogimiento inicial6, la presentación y posterior
asunción de la EGUE como propia por parte del Consejo Europeo en diciembre de
2016 ha servido de revulsivo para la reactivación de la acción exterior de la Unión en
materia de seguridad tras unos años en los que ha jugado un perfil eminentemente bajo
por cuestiones internas varias (crisis económica y financiera, salida del Reino Unido,
auge de partidos populistas y euroescépticos, gestión de flujos migratorios irregulares,
etc.). Por otra parte, con la complicidad de los Estados miembros (EEMM), el papel
de los diferentes actores7 ha sido esencial en la renovación del discurso oficial también
en cuanto al papel de la defensa, que es considerada desde entonces, por primera vez
sin ambages, un elemento más en la compleja arquitectura de gestión multinivel de
la seguridad instaurada en las dos últimas décadas en el seno de la UE. Dicho esto,
sin embargo, nos encontramos ante un viejo compromiso en cuanto a la mejora de la
coordinación de los instrumentos internos y externos que se verá condicionado, sin duda,
por los actuales límites marcados por los propios Tratados en cuanto a competencias
y procedimientos diferenciados según el área de integración, al mantener todavía hoy
la artificial separación entre las diversas políticas con incidencia en la seguridad y el
mantenimiento del orden público europeos; es decir, por un lado, aquellas relacionadas
con el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ), en sus dimensiones interna
y externa, y, por otro, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), incluida la
Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), que, en los últimos años, ha resurgido
como elemento estratégico de dicha arquitectura multinivel de seguridad en apoyo y
complemento a los instrumentos y políticas del ELSJ8.
La UE deberá, además, abordar otros retos en el medio y largo plazo para superar o, al
menos, minimizar las líneas trazadas artificiosamente entre las cuestiones de seguridad
“interior” y “exterior”. Está por definir, por ejemplo, el potencial empleo de la PCSD en los
supuestos en los que un Estado miembro sea objeto en su territorio de una “agresión armada”
Exterior y de Seguridad Común (PESC; verbigracia, arts. 21 y 24 TUE), como aquellas políticas (internas)
ligadas al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) y su dimensión exterior (Título V, art. 67 TFUE
y ss.), además de en los objetivos generales de la Unión recogidos en el art. 3 TUE.
6 Debido a los resultados del referendo británico sobre la salida del Reino Unido de la UE, conocidos
días antes de la reunión del Consejo Europeo en la que se presentó la EGUE, los líderes europeos prestaron
escasa atención y mostraron poco entusiasmo en el cambio de estrategia exterior promovido por la Alta
Representante. A esta cuestión se unieron otras ligadas igualmente a problemas internos, como el creciente
protagonismo de partidos euroescépticos y populistas o la deficiente gestión de los flujos migratorios a nivel
comunitario ante la denominada “crisis de refugiados”. Como afirmara Félix Arteaga, la “entrega no ha
podido llegar en peor momento”. A M, F., “¿La Estrategia Global de la UE? … déjela ahí”, Blog
Elcano, 29.6.2016, disponible en: http://www.blog.rielcano.org/la-estrategia-global-de-la-ue-dejela-ahi/.
7 En el presente trabajo utilizaremos el término actor para referirnos a las Instituciones comunitarias
y diferentes órganos y agencias intervinientes en este contexto, tanto pertenecientes al ELSJ como a la PESC.
8 Sobre este particular, véase R D, L. J., “La contribución de la Política Común de Seguridad
y Defensa a la seguridad interior de la Unión Europea”, R B, J., La nueva Política de Seguridad
y Defensa de la Unión Europea, Editorial de la Universidad de Granada, Granada, 2012, pp. 121-141.
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