Informe especial no 15/98 sobre la evaluación de las intervenciones de los Fondos Estructurales para los períodos 1989-1993 y 1994-1999, acompañado de las respuestas de la Comisión

• Issuing Organization: Comisión de las Comunidades Europeas

C 347/1ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas16.11.98

I (Comunicaciones) TRIBUNAL DE CUENTAS INFORME ESPECIAL No 15/98 sobre la evaluación de las intervenciones de los Fondos Estructurales para los períodos 1989-1993 y 1994-1999, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 347/01) ÍNDICE Puntos Página 1. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 -- 1.4 3

2. ALCANCE DE LA AUDITORÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 -- 2.3 3

3. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 -- 3.12 4

4. PROBLEMAS GENERALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 -- 4.36 5

Introducción . . . 4.1 -- 4.11 5

Marco de referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.12 -- 4.13 6

Bases estadísticas e información relativa a los objetivos perseguidos . . . . . 4.14 -- 4.15 7

Indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.16 -- 4.21 7

Consideración de la evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.22 -- 4.27 8

Objetividad de las evaluaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.28 -- 4.30 8

Contratos de evaluación celebrados por la Comisión . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.31 -- 4.36 9

5. EVALUACIONES POSTERIORES DE LOS MCA DE LOS OBJETIVOS 1 y 2 (1989-1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 -- 5.17 9

Introducción . . . 5.1 9

Evaluación posterior de los MCA del objetivo 1 (1989-1993) . . . . . . . . . . 5.2 -- 5.8 10

Evaluaciones posteriores del objetivo 2 (1989-1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.9 -- 5.17 11

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Puntos Página 6. EVALUACIONES INTERMEDIAS (1994-1999) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 -- 6.27 13

Desarrollo e integración de los principios de evaluación intermedia . . . . . 6.1 -- 6.7 13

Procedimientos de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.8 -- 6.13 14

Prioridad concedida a los objetivos de evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.14 -- 6.20 15

Enfoques, me´todos y te´cnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.21 -- 6.26 15

Realización de los programas del objetivo 2 (1994-1996) . . . . . . . . . . . . . 6.27 16

7. IMPACTO DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES Y MODELOS DE EVALUACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 -- 7.22 17

   Impacto de los MCA y de los programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 -- 7.15 17

   Resultados de los modelos en materia de impacto de los Fondos estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 -- 7.13 17

   Crecimiento del PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 -- 7.3 17

   Convergencia real en te´rminos de PIB per capita . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 -- 7.8 17

   Empleo y desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.9 18

   Eficacia de los instrumentos de los MCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.10 18

   Obligación de adicionalidad y de cofinanciación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.11 -- 7.12 18

   Desarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.13 18

   Papel de la evaluación en el ámbito macroeconómico en el proceso de toma de decisiones de los fondos estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.14 -- 7.15 19

   Repercusión en el ámbito de los subprogramas, medidas y proyectos . . . . 7.16 -- 7.22 19

8. CONCLUSIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 -- 8.19 20

   TABLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

   ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

   Respuestas de la Comisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

   C 347/3ES Diario Oficial de las Comunidades Europeas16.11.98

1. INTRODUCCIÓN 1.1. La reforma de los Fondos Estructurales de 1988 introdujo la obligación para la Comisión y los Estados miembros de evaluar las políticas estructurales europeas.

   En 1993, se reforzó esta obligación mediante la reglamentación modificada con motivo de la revisión de la reforma de los Fondos Estructurales (19941999), y las cláusulas normalizadas de los nuevos Marcos comunitarios de apoyo (MCA) y de los documentos únicos de programación (DOCUP).

   1.2. La evaluación, instrumento indispensable para una buena gestión de los Fondos Estructurales, se define en las principales disposiciones reglamentarias (1 ) como una apreciación de la eficacia a tres niveles:

   a) el impacto del conjunto de las acciones estructurales sobre los objetivos contemplados en el artículo 130 A del Tratado;

   b) el impacto del conjunto de las acciones previstas en los MCA;

   c) el impacto específico de cada intervención operativa (programas y otras formas de intervención).

   1.3. La ejecución de la evaluación consta de tres fases principales:

   a) la apreciación previa (ex ante) (2 ), durante la cual han de identificarse correctamente, por una parte, los problemas socioeconómicos existentes y los objetivos a alcanzar y, por otra, la estrategia adoptada con los medios disponibles para responder a ellos;

   b) la evaluación intermedia, que permite comprobar, durante la ejecución de un programa, si los objetivos siguen teniendo validez y si los resultados deseados llevan camino de alcanzarse;

   c) la evaluación posterior (ex post), que se emprende cuando ha concluido el programa y sirve para analizar si los resultados y efectos obtenidos pueden considerarse positivos, teniendo en cuenta por supuesto que los efectos a largo plazo de una acción estructural no pueden comprenderse hasta varios años despue´s de su finalización.

   (1 ) Se trata concretamente de:

   a) el artículo 6 del Reglamento marco [Reglamento (CEE) no 2052/88, modificado por el Reglamento (CEE) no 2081/93], relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones;

   b) el artículo 26 del Reglamento de coordinación de los Fondos [Reglamento (CEE) no 4253/88, modificado por el Reglamento (CEE) no 2082/93].

   (2 ) La apreciación previa se denomina en ocasiones evaluación previa. En el presente informe, el Tribunal ha preferido emplear los te´rminos reglamentarios de 'apreciación previa'.

   1.4. La reglamentación, modificada en 1993, subraya la responsabilidad tanto de los Estados miembros como de la Comisión en materia de evaluación, que se inscribe en el marco de la cooperación (3 ). En este contexto, la Comisión ha tomado la iniciativa de la dirección y coordinación general de la ejecución de la evaluación y presenta un informe trienal de evaluación, previsto en el artículo 16 del Reglamento (CEE) no 2052/88, sobre los progresos realizados en materia de cohesión económica y social y sobre la contribución a ellos de los fondos y la cofinanciación nacional.

2. ALCANCE DE LA AUDITORÍA 2.1. El objetivo general de la encuesta del Tribunal (4 ) era comprobar los progresos realizados en materia de evaluación de las intervenciones estructurales comunitarias tanto en lo que se refiere a los sistemas y procedimientos de evaluación como desde el punto de vista metodológico. El examen se centró en las modalidades de ejecución de la evaluación tanto por parte de la Comisión como en el marco de la cooperación. Se examinaron la utilización legal y regular de los cre´ditos del presupuesto de las Comunidades Europeas destinados a la evaluación, así como la calidad de la gestión financiera.

   2.2. En el marco de la encuesta se examinaron tambie´n las te´cnicas de evaluación de la repercusión socioeconómica de las acciones estructurales. Aunque no se pretendía realizar una evaluación directa de los programas que produjese nuevos resultados científicos, se mencionan algunos de los resultados comprobados por expertos con el fin de captar mejor la relación existente entre los instrumentos de política económica utilizados y los resultados obtenidos.

   2.3. Se realizaron encuestas específicas sobre las evaluaciones posteriores de los MCA y los programas operativos (PO) de los objetivos 1 y 2 para el período de programación de 19891993 y sobre las evaluaciones intermedias de los MCA, DOCUP y PO del período de programación de 19941999. Se tuvieron en cuenta todas las evaluaciones posteriores de los MCA 19891993 del (3 ) La acción estructural comunitaria se concibe como complemento de las acciones nacionales correspondientes o como contribución a e´stas. Se establece mediante una estrecha concertación, denominada 'cooperación', entre la Comisión, el Estado miembro, las autoridades regionales y locales, otras autoridades competentes, los...