Commission of the European Communities v United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2005:372
• Court: Court of Justice (European Union)
• Docket Number: C-6/04
• Date: 09 June 2005
• Procedure Type: Recours en constatation de manquement - non fondé
• Celex Number: 62004CC0006

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M^ME JULIANE KOKOTT

présentées le 9 juin 2005 (1)

Affaire C-6/04

Commission des Communautés européennes

contre

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord

«Conservation des habitats naturels – Faune et flore sauvages»

I – Introduction

1. Par le présent recours en manquement, la Commission des Communautés européennes reproche au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de ne pas avoir transposé correctement diverses dispositions de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (ci‑après la «directive habitats») (2).

2. C’est pourquoi la Commission a d’abord accompli la procédure précontentieuse requise par l’article 226 CE en adressant au Royaume‑Uni, le 18 juillet 2001, un avis motivé dans lequel elle lui fixait un dernier délai de deux mois pour qu’il se conforme aux obligations prescrites par la directive habitats.

3. Jugeant insuffisantes les mesures prises entre‑temps par le Royaume-Uni, la Commission demande à la Cour de

– constater que, en n’ayant pas transposé correctement les exigences de la directive habitats a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive, et

– condamner le Royaume-Uni aux dépens.

4. Le gouvernement du Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

– constater que le Royaume-Uni a satisfait aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive habitats, et

– condamner la Commission aux dépens.

5. La demande du gouvernement du Royaume‑Uni doit être comprise en ce sens qu’elle vise au rejet du recours. Si elle devait tendre en plus, ainsi que l’indique son libellé, à faire constater que le comportement du Royaume-Uni est conforme à la directive habitats, elle serait irrecevable sur ce point, le droit communautaire ne prévoyant pas un tel recours.

II – Examen des moyens du recours

6. La Commission critique la transposition de différents articles de la directive habitats. Pour sa défense, le gouvernement du Royaume-Uni invoque d’une part des arguments relatifs à chacune des dispositions en question, mais soutient d’autre part que toutes les lacunes éventuelles sont sans importance dans la mesure où une disposition générale garantit le respect de cette directive.

A – Transposition de la directive habitats par une disposition générale

7. Le gouvernement du Royaume‑Uni invoque d’abord de manière générale la jurisprudence de la Cour relative au degré de précision que requiert la transposition d’une directive. Selon cette jurisprudence, la transposition en droit interne d’une directive n’exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale, expresse et spécifique et peut, en fonction de son contenu, se satisfaire d’un contexte juridique général, dès lors que celui‑ci assure effectivement la pleine application de la directive d’une façon suffisamment claire et précise, afin que, au cas où la directive vise à créer des droits pour les particuliers, les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et de s’en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales (3).

8. Selon le gouvernement du Royaume-Uni, un tel contexte général existe en droit britannique. Les autorités compétentes seraient légalement tenues d’exercer leurs pouvoirs de manière à garantir le respect de la directive habitats. Cette obligation découlerait de l’article 3, paragraphes 2 et 4, du Conservation (Natural Habitats, &c) Regulations 1994 (ci‑après le «règlement de 1994») en ce qui concerne l’Angleterre, le Pays de Galles et l’Écosse, de l’article 3, paragraphes 2 et 4, du Conservation (Natural Habitats, etc.) Regulations (Northern Ireland) 1995 (ci‑après le «règlement de 1995») en ce qui concerne l’Irlande du Nord, et de l’article 17A de l’ordonnance relative à la protection de la nature (Nature Protection Ordinance 1991), dans sa version de 1995 (ci‑après la «NPO»). Elle garantit, selon le gouvernement du Royaume‑Uni, que d’éventuelles ambiguïtés ou lacunes des dispositions de transposition spécifiques ne remettent pas en cause la réalisation des buts de la directive habitats. La High Court of Justice (England & Wales) (Royaume-Uni) aurait expressément confirmé cette interprétation (4).

9. La Commission objecte que la Cour a itérativement jugé que «les dispositions d’une directive doivent être mises en œuvre avec une force contraignante incontestable, avec la spécificité, la précision et la clarté requises afin que soit satisfaite l’exigence de la sécurité juridique» (5). Selon elle, c’est précisément dans le cas de la directive habitats qu’une transposition spécifique est nécessaire, car les mesures prescrites auraient trait à des buts spécifiques de préservation pour une zone, un habitat ou une espèce. Si l’on suivait la logique du gouvernement du Royaume‑Uni en revanche, il aurait pu se contenter de transposer la directive habitats dans son intégralité par une telle disposition générale.

10. La Cour a résumé récemment de la manière suivante sa jurisprudence relative à la précision requise en matière de transposition des directives:

«S’il est […] indispensable que la situation juridique découlant des mesures nationales de transposition soit suffisamment précise et claire pour permettre aux particuliers concernés de connaître l’étendue de leurs droits et obligations, il n’en demeure pas moins que, selon les termes mêmes de l’article 249, troisième alinéa, CE, les États membres bénéficient du choix de la forme et des moyens de mise en œuvre des directives permettant de garantir au mieux le résultat auquel ces dernières tendent et qu’il ressort de ces dispositions que la transposition en droit interne d’une directive n’exige pas nécessairement une action législative dans chaque État membre. Aussi la Cour a‑t‑elle itérativement jugé qu’une reprise formelle des prescriptions d’une directive dans une disposition légale, expresse et spécifique n’est pas toujours requise, la mise en œuvre d’une directive pouvant, en fonction du contenu de celle‑ci, se satisfaire d’un contexte juridique et général» (6).

11. S’agissant spécialement de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (7), la Cour a toutefois jugé que l’exactitude de la transposition revêt une importance particulière, dans la mesure où la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire, aux États membres respectifs (8). Cette énonciation s’applique également à la directive habitats (9).

12. En conséquence, une disposition générale ne peut être considérée comme une mesure de transposition suffisante que si toute incertitude quant aux exigences de la directive habitats est exclue pour les autorités nationales chargées d’appliquer la législation et les personnes concernées. On ne peut déterminer de manière abstraite si tel est bien le cas, mais uniquement en examinant les différentes dispositions qui devaient être transposées.

B – Sur les différents moyens du recours

13. La Commission critique en particulier la transposition de l’article 6, paragraphes 2, 3 et 4, de l’article 11, de l’article 12, paragraphes 1, sous d), et 4, de l’article 14, paragraphe 2, de l’article 15 et de l’article 16 de la directive habitats, ainsi que l’absence de réglementation relative à l’application de cette directive en dehors des eaux territoriales.

1. Article 6, paragraphe 2, de la directive habitats: interdiction de la détérioration des sites

14. L’article 6, paragraphe 2, de la directive habitats est ainsi rédigé:

«Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.»

15. Les deux parties considèrent que le Royaume-Uni a adopté les mesures nécessaires pour transposer cette disposition en ce qui concerne le contrôle des activités susceptibles de causer des perturbations.

16. La Commission soutient toutefois que l’article 6, paragraphe 2, de la directive habitats exige en plus que les zones spéciales de conservation soient préservées de toute détérioration résultant d’une négligence ou d’une omission. C’est pourquoi les autorités compétentes devraient être habilitées à prendre des mesures pour éviter la détérioration d’un site. De nouvelles dispositions garantiraient cet objectif en Angleterre, au Pays de Galles, en Irlande du Nord et en Écosse, mais pas à Gibraltar.

17. Le gouvernement du Royaume‑Uni souscrit au point de vue de la Commission, avec la restriction que seules les détériorations «non naturelles», dues par exemple à une mauvaise gestion, doivent être évitées, mais non les détériorations naturelles liées au changement climatique ou à des inondations causées par une élévation du niveau des océans. À Gibraltar, cette obligation serait transposée de façon satisfaisante, en particulier par la disposition générale susmentionnée.

a) Prise en considération de la négligence et de l’omission

18. Jusqu’à présent, la jurisprudence n’a guère examiné la question de l’interprétation de l’article 6, paragraphe 2, de la directive habitats sous l’angle de la négligence et de l’omission. Selon l’avocat général Fennelly, cette disposition contient une interdiction des activités susceptibles d’entraîner une détérioration des habitats protégés ou de perturber les espèces protégées (10). L’arrêt relatif à l’Owenduff‑Nephin Beg Complex avait également trait à des activités qui auraient dû être empêchées, à savoir le surpâturage et le reboisement (11). Seul l’avocat général Léger a vu également, dans cette affaire, une violation de l’article 6...