Opinion of Advocate General Wahl delivered on 29 November 2018.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2018:976
• Date: 29 November 2018
• Celex Number: 62017CC0617
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-617/17

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NILS WAHL

présentées le 29 novembre 2018 ( 1 )

Affaire C‑617/17

Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. w Warszawie

contre

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

[demande de décision préjudicielle formée par le Sąd Najwyższy (Cour suprême, Pologne)]

« Renvoi préjudiciel — Principe ne bis in idem — Portée — Concurrence — Abus de position dominante — Décision prise par une autorité nationale de concurrence — Amende infligée sur le fondement du droit national de la concurrence et du droit de la concurrence de l’Union européenne »

1. Le principe ne bis in idem doit-il être appliqué lorsqu’une autorité nationale de concurrence a infligé, dans une seule et même décision, une amende à une entreprise pour comportement anticoncurrentiel sur le fondement de l’application concurrente de règles de concurrence nationales et de l’Union européenne ? Telle est en substance la question dont la Cour est saisie en l’espèce.

I. Cadre juridique

A. Le droit de l’Union

2. Le règlement (CE) no 1/2003 ( 2 ) contient les règles de mise en œuvre des actuels articles 101 et 102 TFUE. Il contient notamment les règles sur l’application parallèle des règles nationales de concurrence et des règles de concurrence de l’Union.

3. Le considérant 8 du règlement no 1/2003 explique que, afin de garantir la mise en œuvre effective des règles de concurrence de l’Union, il est nécessaire de faire obligation aux autorités de concurrence et aux juridictions des États membres d’appliquer les articles 101 et 102 TFUE, lorsqu’elles appliquent des règles nationales de concurrence, aux accords et aux pratiques qui sont susceptibles d’affecter le commerce entre États membres.

4. Le considérant 9 du règlement no 1/2003 précise que les articles 101 et 102 TFUE visent à préserver la concurrence sur le marché. Ce règlement n’interdit pas aux États membres de mettre en œuvre sur leur territoire des dispositions législatives nationales destinées à protéger d’autres intérêts légitimes, pour autant que ces dispositions soient compatibles avec les principes généraux et les autres dispositions du droit de l’Union. Si les dispositions législatives nationales visent principalement un objectif autre que celui consistant à préserver la concurrence sur le marché, les autorités de concurrence et les juridictions des États membres peuvent appliquer lesdites dispositions sur leur territoire.

5. L’article 3 dudit règlement concerne la relation entre les articles 101 et 102 TFUE et les règles nationales de concurrence. Aux termes de cet article : « 1. Lorsque les autorités de concurrence des États membres ou les juridictions nationales appliquent le droit national de la concurrence à des accords, des décisions d’associations d’entreprises ou des pratiques concertées au sens de [101 TFUE] susceptibles d’affecter le commerce entre États membres au sens de cette disposition, elles appliquent également l’article [101 TFUE] à ces accords, décisions ou pratiques concertées. Lorsque les autorités de concurrence des États membres ou les juridictions nationales appliquent le droit national de la concurrence à une pratique abusive interdite par l’article [102 TFUE], elles appliquent également l’article [102 TFUE]. 2. L’application du droit national de la concurrence ne peut pas entraîner l’interdiction d’accords, de décisions d’associations d’entreprises ou de pratiques concertées qui sont susceptibles d’affecter le commerce entre États membres, mais qui n’ont pas pour effet de restreindre la concurrence au sens de l’article [101, paragraphe 1, TFUE], ou qui satisfont aux conditions énoncées à l’article [101, paragraphe 3, TFUE] ou qui sont couverts par un règlement ayant pour objet l’application de l’article [101, paragraphe 3, TFUE]. Le présent règlement n’empêche pas les États membres d’adopter et de mettre en œuvre sur leur territoire des lois nationales plus strictes qui interdisent ou sanctionnent un comportement unilatéral d’une entreprise. […] »

6. L’article 5 du règlement no 1/2003 porte sur la compétence des autorités de concurrence des États membres. Il dispose : « Les autorités de concurrence des États membres sont compétentes pour appliquer les articles [101 et 102 TFUE] dans des cas individuels. À cette fin, elles peuvent, agissant d’office ou saisies d’une plainte, adopter les décisions suivantes : – ordonner la cessation d’une infraction, – ordonner des mesures provisoires, […] »

B. Le droit polonais

7. L’article 8 de la loi du 15 décembre 2000 sur la protection de la concurrence et des consommateurs ( 3 ) (ci-après la « loi sur la protection de la concurrence ») prévoit : « 1. L’abus d’une position dominante sur un marché pertinent par une ou plusieurs entreprises est interdit. 2. L’abus de position dominante consiste notamment à : […] 5) entraver la formation des conditions nécessaires en vue de la création ou du développement de la concurrence. »

8. En vertu de l’article 101 de la loi sur la protection de la concurrence : « 1. Le président de l’Office de protection de la concurrence et des consommateurs peut imposer à l’entreprise concernée, par voie de décision, une amende ne dépassant pas 10 % des recettes de l’exercice précédant l’année d’imposition de l’amende, si ladite entreprise a, même involontairement : 1) porté atteinte à l’interdiction visée à l’article 5, sans tomber dans le champ d’application d’une exception prévue au titre des articles 6 et 7, ou porté atteinte à l’interdiction visée à l’article 8 ; 2) porté atteinte à l’article [101] ou à l’article [102 TFUE] ; […] »

II. Les faits à l’origine du litige, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

9. La présente affaire concerne un litige entre le Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (président de l’Office de protection de la concurrence et des consommateurs, l’autorité nationale de concurrence, ci-après l’« ANC ») et Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A., une compagnie d’assurances polonaise (ci-après l’« entreprise concernée »), à propos d’une amende que l’ANC a infligée à l’entreprise concernée pour comportement anticoncurrentiel.

10. Dans sa décision du 25 octobre 2007, l’ANC a considéré que l’entreprise concernée avait abusé de sa position dominante sur le marché des assurances-vie de groupe pour travailleurs en Pologne en entravant la formation des conditions nécessaires à la concurrence sur ce secteur. Elle a donc estimé que l’entreprise concernée avait contrevenu à l’interdiction visée à l’article 8 de la loi sur la protection de la concurrence. L’ANC a également constaté qu’un tel comportement pouvait avoir une incidence négative sur les possibilités d’entrée, sur le marché polonais, d’assureurs étrangers, ce qui était susceptible d’affecter défavorablement le commerce entre les États membres. En conséquence, l’ANC a conclu que l’entreprise concernée avait violé, parallèlement au droit national de la concurrence, l’actuel article 102 TFUE.

11. À la lumière de ces constatations, l’ANC a infligé à l’entreprise concernée une amende d’un montant de 50361080 zlotys polonais (PLN). Cette amende comprend deux montants calculés séparément. L’un a été établi au titre de la violation du droit national de la concurrence et l’autre, principalement, au titre de la violation du droit de la concurrence de l’Union. Plus particulièrement, la décision de l’ANC expliquait ce qui suit : « 1. Il convient de retenir, en tant que base pour la détermination du montant de l’amende, la période au cours de laquelle [l’entreprise concernée] a eu recours aux pratiques en cause, du 1er avril 2001 jusqu’à la date du prononcé de la décision constatant la violation des dispositions de la [loi sur la protection de la concurrence], à savoir 78 mois complets (6 ans et 6 mois). 2. Il peut être question d’une affectation du commerce entre les États membres de l’Union, telle que décrite dans la présente décision, à compter de l’adhésion de la [République de Pologne] à l’Union, soit à compter du 1er mai 2004. 3. Le montant de l’amende pour violation de l’article [102 TFUE] (lu conjointement avec l’article 5 du [règlement no 1/2003]) concerne le recours, par [l’entreprise concernée], aux pratiques concernées au cours de la période s’étendant du 1er mai 2004 jusqu’à la date du prononcé de la décision constatant la violation de ces dispositions, à savoir 41 mois complets (3 ans et 5 mois). 4. Pour la période du 1er avril 2001 jusqu’à la date du prononcé de la décision constatant la violation des dispositions susmentionnées, l’amende relative aux pratiques de [l’entreprise concernée] relève des dispositions de l’article 101, paragraphe 1, points 1 et 2, de la [loi sur la protection de la concurrence]. 5. Pour la période du 1er mai 2004 jusqu’à la date du prononcé de la décision constatant ladite violation, les pratiques de [l’entreprise concernée] ont eu une incidence tant sur le marché national que sur le commerce entre États membres ; les dispositions de l’article 5 du [règlement no 1/2003] s’appliquent également (en sus de celles visées au point [4] ci-dessus). 6. Pour la violation des dispositions de droit national […], eu égard à la durée de cette pratique, [l’entreprise concernée] se voit infliger une amende à hauteur de 33022892,77 PLN, ce qui représente 65,55 % du montant total de l’amende visée en introduction. 7. Pour la violation des dispositions de l’article [102 TFUE], lu conjointement avec l’article 5 du règlement no 1/2003, eu égard à la durée de cette pratique et à son incidence potentielle sur le commerce entre les États membres...