Vodafone España SA v Ayuntamiento de Santa Amalia (C-55/11) and Ayuntamiento de Tudela (C-57/11) and France Telecom España SA v Ayuntamiento de Torremayor (C-58/11).

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2012:162
• Docket Number: C-58/11,C-55/11,,C-57/11
• Celex Number: 62011CC0055
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 22 March 2012

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M ME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 22 mars 2012 ( 1 )

Affaires jointes C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11

Vodafone España SA

contre

Ayuntamiento de Santa Amalia (C‑55/11),

Ayuntamiento de Tudela (C‑57/11),

et

France Telecom España

contre

Ayuntamiento de Torremayor (C‑58/11)

[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunal Supremo (Espagne)]

«Réseaux et services de communications électroniques — Directive ‘autorisation’ — Redevances pour les droits de mettre en place des ressources — Effet direct»

1. Les présentes demandes de décision préjudicielle portent sur la question de savoir si et dans quelles conditions l’article 13 de la directive 2002/20/CE ( 2 ) permet aux États membres de soumettre les entreprises qui utilisent un réseau pour fournir des services de téléphonie mobile ( 3 ), mais qui ne sont pas les propriétaires de ce réseau, à une redevance pour le droit de mettre en place des ressources sur le domaine public municipal. Il est également demandé à la Cour de déterminer si cette disposition a un effet direct.

Le cadre juridique

Les directives de l’Union en matière de communications électroniques

La directive 97/13/CE

2. La directive 97/13/CE ( 4 ) a établi un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications, sur la base de principes dont il convient qu’ils «couvrent toutes les autorisations requises pour la prestation de tout service de télécommunications et pour l’établissement et/ou l’exploitation de toute infrastructure permettant la prestation de services de télécommunications» ( 5 ).

3. Les articles 6 et 11 concernaient les taxes et redevances que les États membres étaient autorisés à percevoir pour, respectivement, les procédures d’autorisations générales et les licences individuelles. L’article 11, paragraphe 2, disposait: «[…] dans le cas de ressources rares, les États membres peuvent autoriser leurs autorités réglementaires nationales à imposer des redevances afin de tenir compte de la nécessité d’assurer une utilisation optimale de cette ressource. Ces redevances sont non discriminatoires et tiennent compte notamment de la nécessité de promouvoir le développement de services innovateurs et de la concurrence.»

Les directives de 2002

4. Depuis 2002, les réseaux et services de communications électroniques sont régis, pour l’essentiel, par un ensemble de cinq directives liées ( 6 ): la directive 2002/21/CE ( 7 ), la directive «autorisation» ( 8 ), la directive 2002/19/CE ( 9 ), la directive 2002/22/CE ( 10 ) et la directive 2002/58/CE ( 11 ). Je les désignerai conjointement par l’expression «directives de 2002».

– La directive-cadre

5. L’article 8 de la directive-cadre définit les objectifs généraux et les principes réglementaires dont les États membres doivent assurer le respect dans la mise en œuvre des directives de 2002: «[…] 2. Les autorités réglementaires nationales promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés, notamment: a) en veillant à ce que les utilisateurs […] retirent un bénéfice maximal en termes de choix, de prix et de qualité; b) en veillant à ce que la concurrence ne soit pas faussée ni entravée dans le secteur des communications électroniques; […] 3. Les autorités réglementaires nationales contribuent au développement du marché intérieur, notamment: a) en supprimant les derniers obstacles à la fourniture de réseaux de communications électroniques, de ressources et services associés et de services de communications électroniques au niveau européen; […]»

6. L’article 11, intitulé «Droits de passage» ( 12 ), énonce des principes de transparence et de non-discrimination que les États membres doivent respecter lorsque leurs autorités examinent des demandes d’octroi de droits pour la mise en place de ressources sur, au-dessus ou au-dessous de propriétés publiques ou privées.

7. En vertu de l’article 12, paragraphe 1, les États membres doivent encourager le partage des ressources mises en place sur, au-dessus ou au-dessous de propriétés publiques ou privées.

8. L’article 26 a abrogé la directive 97/13 ( 13 ). À la différence des articles 6 et 11 de cette dernière, la directive-cadre ne traite pas expressément des taxes et redevances que les États membres sont autorisés à percevoir. Les dispositions les concernant se trouvent dans la directive «autorisation».

– La directive «autorisation»

9. La directive «autorisation» crée «un cadre juridique garantissant la liberté de fournir des réseaux et des services de communications électroniques sous la seule réserve des conditions qu’elle fixe et de toute restriction découlant de [l’article 52, paragraphe 1, TFUE] […]» ( 14 ). Le trente et unième considérant indique que, «[a]vec un régime d’autorisation générale, il ne sera plus possible d’imposer des frais administratifs ni, partant, de taxes à des entreprises individuelles, sauf dans le cadre de l’octroi de droits d’utilisation de numéros ou de radiofréquences et de droits de mettre en place des ressources».

10. Le but de la directive «autorisation» est de «mettre en place un marché intérieur des réseaux et des services de communications électroniques en harmonisant et en simplifiant les règles et les conditions d’autorisation, afin de faciliter leur fourniture dans l’ensemble de [l’Union européenne]» ( 15 ).

11. La directive met en place un régime d’autorisation générale. Une fois qu’une autorisation a été octroyée, les États membres ne peuvent plus subordonner la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques à «une décision expresse ou tout autre acte administratif de l’autorité réglementaire nationale» ( 16 ). Ils doivent choisir le système d’autorisation générale le moins onéreux possible pour assurer la fourniture de ces réseaux et services ( 17 ) et accorder aux entreprises certains droits au titre du droit de l’Union ( 18 ).

12. L’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive «autorisation» prévoit qu’une entreprise titulaire d’une autorisation générale est habilitée à «faire examiner [sa] demande d’octroi des droits nécessaires pour mettre en place des ressources conformément à l’article 11 de la [directive-cadre]» ( 19 ). Les États membres peuvent décider d’octroyer ou non ces droits «à d’autres entreprises que des fournisseurs de réseaux ou de services de communications électroniques» ( 20 ).

13. Une entreprise titulaire d’une autorisation générale et fournissant des réseaux et des services de communications électroniques doit aussi avoir le droit de «négocier l’interconnexion avec d’autres fournisseurs […] et, s’il y a lieu, obtenir l’accès ou l’interconnexion à leurs réseaux […], conformément à la directive [‘accès’] et selon les conditions qu’elle fixe» ( 21 ).

14. Si un État membre impose des «taxes administratives […] aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé», ces taxes doivent respecter les conditions prévues à l’article 12, paragraphe 1, de la directive «autorisation». Ainsi, elles: «[...] a) couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2, qui peuvent inclure […] les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l’accès et l’interconnexion, et b) sont réparties entre les entreprises individuelles d’une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires.»

15. L’article 13 de la directive «autorisation» prévoit: «Les États membres peuvent permettre à l’autorité compétente de soumettre à une redevance les droits d’utilisation des radiofréquences ou des numéros ou les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés, afin de tenir compte de la nécessité d’assurer une utilisation optimale de ces ressources. Les États membres font en sorte que ces redevances soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l’usage auquel elles sont destinées et tiennent compte des objectifs fixés à l’article 8 de la directive [‘cadre’]» ( 22 ).

– La directive «accès»

16. La directive «accès»«harmonise la manière dont les États membres réglementent l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi que leur interconnexion» ( 23 ). Elle indique qu’«[u]n opérateur peut être propriétaire du réseau ou des ressources sous-jacents ou locataire d’une partie ou de la totalité d’entre eux» ( 24 ).

17. On entend par «accès»«la mise à la disposition d’une autre entreprise, dans des conditions bien définies et de manière exclusive ou non exclusive, de ressources et/ou de services en vue de la fourniture de services de communications électroniques». Cela couvre «l’accès à des éléments de réseaux et à des ressources associées et éventuellement la connexion des équipements par des moyens fixes ou non […]; l’accès à l’infrastructure physique, y compris les bâtiments, gaines et pylônes; l’accès aux systèmes...