Flachglas Torgau GmbH v Bundesrepublik Deutschland.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2011:413
• Date: 22 June 2011
• Celex Number: 62009CC0204
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C‑204/09

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

MME ELEANOR SHARPSTON

présentées le 22 juin 2011 ( 1 )

Affaire C-204/09

Flachglas Torgau GmbH

contre

Bundesrepublik Deutschland

[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne)]

«Accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques — Convention d’Aarhus — Directive 2003/4/CE — Organes agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs — Confidentialité des délibérations prévue en droit»

1. Conformément à la directive 2003/4/CE ( 2 ), les autorités publiques sont, en principe, tenues de mettre les informations environnementales qu’elles détiennent ou qui sont détenues pour leur compte à la disposition de tout demandeur. Cependant, la directive autorise les États membres à exclure les organismes publics agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs de la définition d’«autorité publique». En outre, l’accès à certains types de documents peut être refusé et il en va de même lorsque la divulgation risque de porter atteinte à la confidentialité des délibérations des autorités, lorsque cette confidentialité est prévue en droit.

2. Le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale) (Allemagne) aimerait, notamment, savoir dans quelle mesure les autorités de l’exécutif peuvent être considérées comme agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs et obtenir des éclaircissements sur d’éventuelles limitations dans le temps de l’exclusion susmentionnée ainsi que sur ce que recouvre précisément le critère de confidentialité des délibérations «prévue en droit».

I – La convention d’Aarhus

3. L’Union européenne, les États membres et 19 autres États sont parties à la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci-après la «convention»), qui est entrée en vigueur le 30 octobre 2001. La convention repose sur trois piliers, à savoir l’accès à l’information, la participation du public et l’accès à la justice. Son préambule comporte notamment les considérants suivants: «Reconnaissant que, dans le domaine de l’environnement, un meilleur accès à l’information et la participation accrue du public au processus décisionnel permettent de prendre de meilleures décisions et de les appliquer plus efficacement, contribuent à sensibiliser le public aux problèmes environnementaux, lui donnent la possibilité d’exprimer ses préoccupations et aident les autorités publiques à tenir dûment compte de celles-ci, Cherchant par là à favoriser le respect du principe de l’obligation redditionnelle et la transparence du processus décisionnel et à assurer un appui accru du public aux décisions prises dans le domaine de l’environnement, Reconnaissant qu’il est souhaitable que la transparence règne dans toutes les branches de l’administration publique et invitant les organes législatifs à appliquer les principes de la présente Convention dans leurs travaux».

4. Aux termes de l’article 2, paragraphe 2, de la convention, l’expression «autorité publique» désigne notamment «[l’]administration publique à l’échelon national ou régional» et toute autre personne physique ou morale assumant des tâches, des responsabilités ou des fonctions publiques, notamment en ce qui concerne l’environnement, mais n’englobe pas, en revanche, «les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs».

5. L’article 4 de la convention, qui introduit le premier pilier, s’intitule «Accès à l’information sur l’environnement». En vertu des deux premiers paragraphes qui le composent, les parties sont essentiellement tenues de faire en sorte que les autorités publiques mettent, aussi vite que possible, les informations sur l’environnement qui leur sont demandées à la disposition du public, sans que celui-ci ait à faire valoir un intérêt particulier. L’article 4, paragraphe 4, de la convention énonce les motifs de rejet d’une demande. Aux termes de cet article 4, paragraphe 4, sous a), ceux-ci incluent les cas dans lesquels la divulgation des informations aurait, entre autres, des incidences défavorables sur «[l]e secret des délibérations des autorités publiques, lorsque ce secret est prévu par le droit interne». Ledit article 4, paragraphe 4, in fine, dispose que «[l]es motifs de rejet susmentionnés devront être interprétés de manière restrictive compte tenu de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présenterait pour le public et selon que ces informations ont trait ou non aux émissions dans l’environnement».

6. Dans le cadre du deuxième pilier, l’article 8 de la convention, bien qu’il ne concerne pas directement l’accès à l’information, a été évoqué au cours de la procédure. Il s’intitule «Participation du public durant la phase d’élaboration de dispositions réglementaires et/ou d’instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale» et prévoit notamment que «[c]haque [p]artie s’emploie à promouvoir une participation effective du public à un stade approprié, et tant que les options sont encore ouvertes, durant la phase d’élaboration par des autorités publiques des dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d’application générale qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement». À cet effet, les parties doivent fixer des délais suffisants pour permettre une participation effective, mettre un projet de réglementation à la disposition du public, donner à celui-ci la possibilité de formuler des observations, directement ou par l’intermédiaire d’organes consultatifs représentatifs, et tenir compte des résultats de la consultation publique dans toute la mesure du possible.

7. L’article 9 consacre le troisième pilier de la convention et traite de l’accès à la justice. Cet article fait notamment obligation aux parties à la convention de veiller à ce que toute personne insatisfaite de la réponse apportée à sa demande d’informations ait accès à une procédure de recours juridictionnel véritable donnant lieu à des mesures adéquates et efficaces.

8. La convention a été approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil ( 3 ), dont l’annexe contient une déclaration de la Communauté (ci-après la «déclaration»), libellée comme suit dans sa partie pertinente: «Eu égard à l’article 9 de la convention d’Aarhus, la Communauté européenne invite les parties à la convention à prendre note de l’article 2, point 2, et de l’article 6 de [la directive]. Ces dispositions confèrent aux États membres de la Communauté européenne la possibilité, dans des cas exceptionnels et dans des conditions très précises, d’exclure certains organes et institutions des règles relatives aux procédures de recours à l’égard de décisions portant sur des demandes d’information. La ratification de la convention d’Aarhus par la Communauté européenne englobe dès lors toute réserve formulée par un État membre de la Communauté européenne dans la mesure où ladite réserve est compatible avec l’article 2, point 2), et l’article 6 de [la directive]».

9. Lors de la ratification de la convention le 20 mai 2005, le Royaume de Suède a formulé une réserve dont la partie pertinente en l’espèce énonce que «[l]a Suède formule une réserve à propos de l’article 9.1 pour ce qui est de la possibilité de former un recours devant une instance judiciaire contre les décisions prises par le Parlement, le Gouvernement et les ministres sur les questions touchant la publication de documents officiels». La République fédérale d’Allemagne a ratifié la convention le 15 janvier 2007 sans formuler aucune réserve.

II – La directive

10. La directive a été adoptée en 2003 avant que le Conseil de l’Union européenne n’approuve la convention. Il ressort clairement du cinquième considérant de son préambule qu’elle visait à faire en sorte que ce qui était alors le droit communautaire soit compatible avec la convention pour que celle-ci puisse être conclue par la Communauté. La directive porte sur le premier pilier de la convention ainsi que sur les parties du troisième pilier qui revêtent de l’importance pour l’accès à l’information.

11. Le seizième considérant du préambule est libellé comme suit: «Le droit aux informations signifie que la divulgation des informations devrait être la règle générale et que les autorités publiques devraient être autorisées à opposer un refus à une demande d’informations environnementales dans quelques cas particuliers clairement définis. Les motifs de refus devraient être interprétés de façon restrictive, de manière à mettre en balance l’intérêt public servi par la divulgation et l’intérêt servi par le refus de divulguer […]»

12. L’article 1er, sous a), de la directive précise que l’un des objectifs de la directive est de «garantir le droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour leur compte et de fixer les conditions de base et les modalités pratiques de son exercice».

13. La première phrase de l’article 2, paragraphe 2, de la directive définit l’«autorité publique» comme un «gouvernement ou toute autre administration publique, y compris les organes consultatifs publics, au niveau national, régional ou local» et, de nouveau, comme toute personne physique ou morale ayant des responsabilités ou des fonctions publiques en rapport avec l’environnement. Aux termes de la deuxième et de la troisième phrase de cet article, «[l]es États membres peuvent prévoir que la présente définition n’inclut pas les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs. Les États membres peuvent exclure ces organes ou...