Commission of the European Communities v Council of the European Union.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:1999:245
• Court: Court of Justice (European Union)
• Docket Number: C-269/97
• Date: 18 May 1999
• Celex Number: 61997CC0269
• Procedure Type: Recurso de anulación - infundado

Avis juridique important

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61997C0269

Conclusions de l'avocat général Saggio présentées le 18 mai 1999. - Commission des Communautés européennes contre Conseil de l'Union européenne. - Règlement (CE) nº 820/97 - Base juridique. - Affaire C-269/97.

Recueil de jurisprudence 2000 page I-02257

Conclusions de l'avocat général

1 Par le présent recours, la Commission demande l'annulation du règlement (CE) n_ 820/97 du Conseil, du 21 avril 1997, établissant un système d'identification et d'enregistrement des bovins et relatif à l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine (1) (ci-après le «règlement»). Le recours vise le choix de la base juridique de ce règlement, à savoir l'article 37 CE (ex article 43). Le règlement attaqué a été arrêté dans le contexte de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ci-après l'«ESB»), dite «maladie de la vache folle». Compte tenu de cette situation, la Commission, dont le recours est soutenu par le Parlement européen, est d'avis que l'acte attaqué aurait dû être fondé sur l'article 95 CE (ex article 100 A), dès lors qu'il a pour objectif premier la protection de la santé humaine. Le Conseil estime, pour sa part, que le choix de la base juridique doit être exclusivement fonction du contenu et des buts des actes envisagés, ce qui conduit à retenir l'article 37 CE, puisqu'il s'agit de la production ou de la commercialisation de produits agricoles énumérés à l'annexe II du traité.

Les faits

2 Le 2 octobre 1996, la Commission avait présenté au Conseil deux propositions de règlements. L'une avait pour objet l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine et l'autre l'établissement d'un système d'identification et d'enregistrement des bovins (2). Les deux propositions visaient comme base juridique l'article 37 CE.

3 Pour l'une des propositions - celle du règlement relatif à l'étiquetage -, le Parlement européen a proposé de retenir comme base juridique l'article 95 CE au lieu de l'article 37 CE. En ce qui concerne l'autre proposition - celle portant sur l'identification et l'enregistrement des bovins -, le Parlement n'a pu se mettre d'accord sur une telle modification. Néanmoins, le rapporteur de la commission de l'agriculture, soutenu par plusieurs députés, a suggéré à la Commission de choisir ici aussi comme base juridique l'article 95 CE.

4 La Commission a alors fusionné les deux propositions, initialement distinctes, en un nouveau projet visant comme base juridique l'article 95 CE. Cette nouvelle proposition, ainsi modifiée, a été transmise au Conseil par la Commission le 7 mars 1997.

5 Le 21 avril 1997, le Conseil a adopté à l'unanimité le règlement attaqué, en visant toutefois comme base juridique l'article 37 CE.

Moyens et arguments des parties

6 La Commission estime que le Conseil, en fondant le règlement sur l'article 37 CE, a commis une violation des formes substantielles. Comme le règlement attaqué aurait dû viser comme base juridique l'article 95 CE, il aurait dû être arrêté - à la différence de ce que prévoit l'article 37, paragraphe 2, CE, à savoir simplement la consultation du Parlement - conformément à la procédure de codécision prévue à l'article 251 CE (ex article 189 B).

7 Avant l'adoption du règlement attaqué, il existait déjà des dispositions relatives à la commercialisation de la viande bovine et au traçage des animaux. Certaines de ces dispositions sont intervenues dans le cadre de la politique agricole commune, d'autres dans le contexte du fonctionnement du marché intérieur, notamment en vue de la protection des consommateurs (3). La crise de l'ESB a toutefois révélé l'insuffisance de ces dispositions, eu égard en particulier aux conséquences de la maladie pour la santé des consommateurs. En conséquence, dans le cadre de ses propositions, la Commission a voulu, dans un premier temps, créer un instrument relatif à l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine et, dans un deuxième temps, afin d'encourager la confiance du consommateur dans les informations figurant sur l'étiquette, prévoir l'instauration d'un système fiable d'identification et d'enregistrement des bovins.

8 La Commission analyse ensuite le contenu et les buts du règlement attaqué, afin de pouvoir en déduire la base juridique correcte.

9 En ce qui concerne l'établissement d'un système d'identification et d'enregistrement des bovins, la Commission se réfère au titre I du règlement attaqué. L'article 3 énonce les éléments qui sont à la base du système. Il s'agit de marques auriculaires pour l'identification individuelle des animaux, de bases de données informatisées, de passeports pour les animaux et de registres tenus dans chaque exploitation. Les exigences auxquelles doivent satisfaire ces différents éléments sont ensuite définies dans les articles 4 à 7. Ces dispositions doivent permettre un traçage rapide et précis des bovins (4).

10 En ce qui concerne le système uniforme d'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine, la Commission se réfère au titre II du règlement. Ce titre prévoit d'abord, à l'article 12, les informations que doit porter une étiquette sur le lieu de vente. Ainsi, l'article 12, paragraphe 1, du règlement fait état des informations concernant l'origine, certaines caractéristiques ou conditions de production de la viande étiquetée ou de l'animal dont elle provient. En vertu de l'article 19 du règlement, ce système d'étiquetage obligatoire de la viande bovine est mis en place et est obligatoire dans tous les États membres à compter du 1er janvier 2000. Pour la commercialisation de la viande bovine, les opérateurs sont tenus d'établir un cahier des charges agréé par les autorités nationales. Selon l'article 14 du règlement, ce cahier des charges indique les informations à mentionner sur l'étiquette, les mesures à prendre pour garantir la véracité desdites informations et le système de contrôle applicable à toutes les étapes de la production et de la vente. L'article 16 fixe en détail les informations que peut porter l'étiquette. Enfin, le titre II prévoit les sanctions qui peuvent être prises à l'encontre d'un opérateur ayant contrevenu aux dispositions en matière d'étiquetage.

11 En ce qui concerne ces éléments du contenu du règlement, le Conseil, partie défenderesse, n'a pas contesté l'exposé de la Commission.

12 Toutefois, pour ce qui est de la finalité du règlement, les thèses des parties sont largement divergentes.

13 La Commission admet que le règlement concerne des produits énumérés à l'annexe II du traité et faisant l'objet d'une organisation commune des marchés (5). Cela ne veut pas dire, pour autant, que le règlement poursuit principalement un but de la politique agricole commune.

14 Le véritable but du règlement ressort notamment de ses premier et troisième considérants. L'ESB a suscité dans la population des inquiétudes relatives aux risques que fait courir à la santé humaine la consommation de viande bovine. Il était donc nécessaire de prendre des mesures qui assurent au consommateur un niveau élevé de protection de la santé.

15 C'est seulement ce contexte de la crise de l'ESB qui fait ressortir la raison réelle et primordiale de l'adoption du règlement attaqué, à savoir la protection de la santé humaine. Certes, sur un plan général, on peut concevoir l'étiquetage de la viande bovine même sans lien avec la protection de la santé. Toutefois, en l'espèce, les mesures prises visent uniquement à fournir au consommateur des informations concernant l'origine et certaines caractéristiques ou conditions de production. Or, ce sont précisément ces informations qui doivent assurer au consommateur que le produit qu'il entend acheter ne présente pour lui aucun risque du point de vue de la santé.

16 Les mesures de traçage prévues dans le règlement ont été conçues spécifiquement au regard de la lutte contre l'ESB, ce qui explique que ces mesures sont limitées aux seuls bovins. Ces dispositions permettent non seulement d'identifier individuellement les animaux, mais également de localiser les exploitations et les troupeaux dont ils proviennent. Cela permet non seulement une meilleure connaissance de la maladie en tant que telle, mais aussi les mesures de lutte les plus efficaces contre celle-ci.

17 Selon la Commission, si l'on considère ainsi le contexte de l'adoption du règlement litigieux, l'élément déterminant n'a pas été le fonctionnement de l'organisation commune des marchés, mais au contraire, et principalement, la protection de la santé humaine.

18 La Commission parvient donc à la conclusion que la base juridique correcte du règlement aurait dû être l'article 95 CE.

19 Pour ses deux propositions de règlements initiales, la Commission s'est conformée à la jurisprudence de la Cour. Elle s'est placée dans un premier temps dans le cadre d'une réglementation concernant des produits visés à l'annexe II du traité, en considérant que la poursuite des objectifs de la politique agricole commune ne saurait faire abstraction d'exigences d'intérêt général, dont notamment la protection de la santé. C'est la raison pour laquelle la Commission a, initialement, fondé ses propositions sur l'article 37 CE. Toutefois, après un nouvel examen, elle est parvenue à la conclusion que la crise de l'ESB exigeait des mesures particulières accordant une attention primordiale à la protection de la santé des consommateurs. C'est pourquoi elle a finalement fondé sa proposition sur l'article 95 CE.

20 Par ailleurs, la Commission évoque, dans le contexte de l'article 95 CE, l'idée qui sous-tend l'article 152 CE (ex article 129), selon lequel, en matière de protection de la santé, le Parlement doit être associé dans le cadre de la procédure prévue par l'article 251 CE (codécision). Exclure des actes visant directement à la protection de la santé des dispositions relatives à la codécision au seul motif...