Commission of the European Communities v Council of the European Union.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2007:528
• Court: Court of Justice (European Union)
• Docket Number: C-91/05
• Date: 19 September 2007
• Celex Number: 62005CC0091
• Procedure Type: Recours en annulation - fondé

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PAOLO Mengozzi

présentées le 19 septembre 2007 (1)

Affaire C-91/05

Commission des Communautés européennes

contre

Conseil de l’Union européenne

«Recours en annulation – Article 47 UE – Politique étrangère et de sécurité commune – Décision 2004/833/PESC – Lutte contre la prolifération des armes légères et de petit calibre – CEDEAO – Compétence de la Communauté – Politique de coopération au développement – Accord de Cotonou – Action commune 2002/589/PESC – Exception d’illégalité»

Table des matières

I – Introduction

II – Le cadre juridique et les antécédents du litige

A – L’accord de Cotonou

B – L’action commune litigieuse

C – La décision attaquée

III – Conclusions des parties et procédure devant la Cour

IV – Analyse

A – Sur la recevabilité

1. Sur la recevabilité de la demande en annulation de la décision attaquée

2. Sur la recevabilité de l’exception d’illégalité de l’action commune litigieuse

a) Arguments des parties

b) Analyse

i) Sur la recevabilité d’une exception d’illégalité soulevée par un requérant privilégié à l’encontre d’un règlement en application de l’article 241 CE

ii) Sur la recevabilité d’une exception d’illégalité soulevée à l’encontre d’une action commune adoptée sur la base du titre V du traité UE

B – Sur le fond

1. Sur l’interprétation et la portée de l’article 47 UE

a) Arguments des parties

b) Analyse

2. Sur les relations entre la lutte contre la prolifération des armes légères et de petit calibre et les compétences communautaires

a) Arguments des parties

b) Analyse

i) Remarques introductives

ii) Champ d’application de la coopération au développement

iii) La lutte contre la prolifération des armes légères et de petit calibre et la coopération au développement

3. Sur la légalité de la décision attaquée et de l’action commune litigieuse

V – Sur les dépens

VI – Conclusion

I – Introduction

1. Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour d’annuler la décision 2004/833/PESC du Conseil, du 2 décembre 2004, mettant en œuvre l’action commune 2002/589/PESC en vue d’une contribution de l’Union européenne à la CEDEAO dans le cadre du moratoire sur des armes légères et de petit calibre (2) (ci-après la «décision attaquée») et de constater l’inapplicabilité, en raison de son illégalité, du titre II de l’action commune 2002/589/PESC du Conseil, du 12 juillet 2002, relative à la contribution de l’Union européenne à la lutte contre l’accumulation et la diffusion déstabilisatrices des armes légères et de petit calibre, et abrogeant l’action commune 1999/34/PESC (3) (ci-après l’«action commune litigieuse»).

2. L’intérêt majeur de la présente affaire porte, quant au fond, sur l’interprétation de l’article 47 UE et la répartition des compétences entre l’Union européenne, agissant dans le cadre du titre V du traité UE, intitulé «Dispositions concernant une politique étrangère et de sécurité commune» (ci-après la «PESC»), et la Communauté européenne dans le domaine de la coopération au développement (titre XX du traité CE). Elle soulève aussi, sous l’angle procédural, la problématique de la recevabilité de l’exception d’illégalité, invoquée par un requérant dit «privilégié», à l’encontre d’un acte à caractère général dans le contexte original des relations entre le premier et le deuxième pilier de l’Union européenne.

II – Le cadre juridique et les antécédents du litige

A – L’accord de Cotonou

3. Le 23 juin 2000 a été signé à Cotonou (Bénin) l’accord de partenariat entre les membres du groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part (4) (ci-après l’«accord de Cotonou»), approuvé au nom de la Communauté par la décision 2003/159/CE du Conseil, du 19 décembre 2002 (5). Il est entré en vigueur le 1^er avril 2003.

4. L’article 1^er de cet accord, intitulé «Objectifs du partenariat», dispose:

«La Communauté et ses États membres, d’une part, et les États ACP, d’autre part, ci-après dénommés ‘parties’, concluent le présent accord en vue de promouvoir et d’accélérer le développement économique, culturel et social des États ACP, de contribuer à la paix et à la sécurité et de promouvoir un environnement politique stable et démocratique.

Le partenariat est centré sur l’objectif de réduction et, à terme, d’éradication de la pauvreté, en cohérence avec les objectifs du développement durable et d’une intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale.

Ces objectifs ainsi que les engagements internationaux des parties inspirent l’ensemble des stratégies de développement et sont abordés selon une approche intégrée prenant simultanément en compte les composantes politiques, économiques, sociales, culturelles et environnementales du développement. Le partenariat offre un cadre cohérent d’appui aux stratégies de développement définies par chaque État ACP.

[…]»

5. L’article 11 de l’accord de Cotonou, intitulé «Politiques en faveur de la paix, prévention et résolution des conflits», prévoit:

«1. Les parties poursuivent une politique active, globale et intégrée de consolidation de la paix et de prévention et de règlement des conflits dans le cadre du partenariat. Cette politique se fonde sur le principe de l’appropriation. Elle se concentre notamment sur le développement des capacités régionales, sous‑régionales et nationales, et sur la prévention des conflits violents à un stade précoce en agissant directement sur leurs causes profondes et en combinant, de manière appropriée, tous les instruments disponibles.

2. Les activités dans le domaine de la consolidation de la paix, de la prévention et du règlement des conflits visent notamment à assurer un équilibre des opportunités politiques, économiques, sociales et culturelles offertes à tous les segments de la société, à renforcer la légitimité démocratique et l’efficacité de la gestion des affaires publiques, à établir des mécanismes efficaces de conciliation pacifique des intérêts des différents groupes, à combler les fractures entre les différents segments de la société ainsi qu’à encourager une société civile active et organisée.

3. Ces activités comprennent également, entre autres, un appui aux efforts de médiation, de négociation et de réconciliation, à la gestion régionale efficace des ressources naturelles communes rares, à la démobilisation et à la réinsertion sociale des anciens combattants, aux efforts concernant le problème des enfants soldats, ainsi qu’à toute action pertinente visant à limiter à un niveau approprié les dépenses militaires et le commerce des armes, y compris par un appui à la promotion et à l’application de normes et de codes de conduite. Dans ce contexte, l’accent est particulièrement mis sur la lutte contre les mines antipersonnel et contre la diffusion, le trafic illicite et l’accumulation excessive et incontrôlée des armes de petit calibre et des armes légères.

[…]»

6. En vertu des articles 6 à 10 de l’annexe IV de l’accord de Cotonou, intitulée «Procédures de mise en œuvre et de gestion», une stratégie de coopération régionale ainsi qu’un programme indicatif régional ont été établis dans un document signé le 19 février 2003 par la Commission, d’une part, et par la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) (6), et l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA), d’autre part.

7. Ce document souligne, dans la section 2.3.1, intitulée «La sécurité et la prévention des conflits», «l’élément important que constitue le contrôle du trafic d’armes légères où un moratoire sur l’exportation et l’importation existe appuyé par les Nations [u]nies». Dans la section 6.4.1, intitulée «Appui à une politique régionale de prévention des conflits et de bonne gouvernance», ce document mentionne qu’une assistance sera envisagée en appui à celle des Nations unies pour la réalisation des activités prioritaires du plan d’action, pour la mise en œuvre du moratoire sur l’importation, l’exportation et la fabrication des armes légères.

8. Sur demande de la CEDEAO, la Commission a entamé en 2004 la préparation d’une proposition de financement des opérations de prévention de conflits et de consolidation de la paix. Selon la Commission, la partie la plus importante de ce financement sera allouée au programme de la CEDEAO de contrôle des armes légères.

B – L’action commune litigieuse

9. Le 12 juillet 2002, le Conseil de l’Union européenne a adopté l’action commune litigieuse, qui a abrogé et remplacé l’action commune 1999/34/PESC du Conseil, du 17 décembre 1998, relative à la contribution de l’Union européenne à la lutte contre l’accumulation et la diffusion déstabilisatrices des armes légères et de petit calibre (7). Quant à son champ d’application matériel, l’action commune litigieuse inclut, là où il y a lieu, les munitions des armes légères et de petit calibre, tout en conservant, d’une part, dans son annexe, l’énumération des armes qui figurait à l’annexe de l’action commune 1999/34/PESC (8) et, d’autre part, dans son dispositif, la convention d’écriture «armes de petit calibre» de cette même action commune pour désigner les «armes légères et de petit calibre».

10. Aux termes de l’article 1^er, paragraphe 1, de l’action commune litigieuse, les objectifs de celle-ci sont les suivants:

«– combattre l’accumulation et la diffusion déstabilisatrices d’armes de petit calibre, ainsi qu’aider à y mettre un terme,

– aider à réduire les stocks existants de ces armes et de leurs munitions pour les ramener à des niveaux conformes aux besoins légitimes des pays en matière de sécurité, et

– aider à résoudre les problèmes posés par l’accumulation de ces stocks.»

11. Le titre I de l’action commune litigieuse, intitulé «Principes concernant les aspects de prévention et de réaction», établit les principes et objectifs sur lesquels l’Union européenne s’efforcera de rechercher un consensus au sein des instances...