Sodemare SA, Anni Azzurri Holding SpA and Anni Azzurri Rezzato Srl v Regione Lombardia.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:1997:55
• Docket Number: C-70/95
• Celex Number: 61995CC0070
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 06 February 1997

Avis juridique important

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61995C0070

Conclusions de l'avocat général Fennelly présentées le 6 février 1997. - Sodemare SA, Anni Azzurri Holding SpA et Anni Azzurri Rezzato Srl contre Regione Lombardia. - Demande de décision préjudicielle: Tribunale amminstrativo regionale per la Lombardia - Italie. - Libre établissement - Libre prestation des services - Résidences pour personnes âgées - Absence de but lucratif. - Affaire C-70/95.

Recueil de jurisprudence 1997 page I-03395

Conclusions de l'avocat général

I - Introduction

1 La question que soulève la présente affaire a pour origine la réglementation en vigueur dans la région italienne de Lombardie. Cette région rembourse les services d'assistance sociale à caractère sanitaire fournis par les personnes qui gèrent sans but lucratif des résidences pour personnes âgées. L'exclusion des résidences gérées de manière commerciale, combinée au fait que les résidences gérées sans but lucratif sont nécessairement presqu'exclusivement italiennes, a-t-elle pour effet de rendre le système contraire, notamment, à l'article 52 du traité? Telle est la principale question que soulève la présente demande préjudicielle, qui a été déférée à la Cour dans le contexte d'un recours formé par une société luxembourgeoise et par ses filiales italiennes.

II - Contexte juridique et factuel

2 Le droit italien fait une distinction entre les activités générales d'assistance sociale et les activités d'assistance sociale à caractère sanitaire. En vertu d'un décret du 8 août 1985, ces dernières sont directement et de façon prépondérante destinées à la protection de la santé du citoyen par la prévention, les soins et la rééducation physique et psychologique (1). Cette notion peut s'appliquer aux hospitalisations dans des structures protégées tournées vers les soins dispensés aux personnes âgées infirmes qui ne peuvent pas être soignées à domicile. Lorsque les services sanitaires nécessaires ne peuvent pas être séparés des services généraux d'assistance sociale, les autorités régionales peuvent conclure des conventions, dans le cadre des disponibilités financières du Fondo sanitario nazionale (Fonds sanitaire national, ci-après le «FSN»), avec des organismes publics ou, à défaut, avec des organismes privés disposant du personnel et des équipements nécessaires pour fournir ces services. Les coûts sont répartis entre le FSN et les autorités d'assistance sociale en fonction de la proportion que représentent respectivement, dans le service fourni, l'élément sanitaire et les autres éléments d'assistance sociale (2).

3 L'article 5, paragraphe 1, de la Legge Regionale Lombardia (loi régionale lombarde) n_ 1 du 7 janvier 1986, concernant la réorganisation et la programmation des services d'assistance sociale (3) (ci-après la «loi de 1986»), garantit, conformément à l'article 38 de la Constitution italienne, la liberté de toute personne, association ou autre entité d'exercer des activités d'assistance sociale, sous réserve du respect des règles définies par la loi. En vertu des paragraphes 1, 2 et 5 de l'article 50 de la loi de 1986, l'ouverture d'une résidence - qu'il s'agisse d'une maison de repos ou d'une structure protégée - pour les personnes âgées ou pour les personnes partiellement ou totalement non autonomes est subordonnée à l'octroi d'une autorisation délivrée par la province compétente. Les critères d'autorisation en matière, par exemple, de nombre de membres du personnel et de qualifications de ceux-ci, d'équipements disponibles et de fonctionnement de la résidence, sont fixés par le Piano regionale socio assistenziale (plan régional d'assistance sociale, ci-après le «PSA») (4). Le PSA fixe également les conditions du droit de conclure une convention au titre de l'article 18, paragraphe 3, de la Legge Regionale Lombardia n_ 39 du 11 avril 1980, concernant l'organisation et le fonctionnement des unités socio-sanitaires locales (5) (ci-après la «loi de 1980»). En réponse à une question posée par la Cour, le gouvernement italien a indiqué que le PSA actuellement en vigueur (6) imposait les mêmes normes structurelles (en matière d'hygiène, de prévention contre l'incendie, de chauffage, de nombre maximal de pensionnaires par chambre, etc.) pour toutes les résidences pour personnes âgées, mais imposait aux structures protégées, qui s'occupent des personnes totalement non autonomes, des normes plus élevées en matière de présence de personnel infirmier, de médecins et de physiothérapeutes, qu'aux maisons de repos, qui accueillent des personnes partiellement non autonomes. Toutefois, les normes en matière de personnel sont également plus élevées, à l'intérieur de chacune de ces deux catégories de résidences, pour celles qui concluent des conventions au titre de la loi de 1980 que pour celles qui sont exclues du régime de conventionnement.

4 Les paragraphes 1 et 2 de l'article 12 de la loi de 1986 prévoient que les PSA fixent les critères d'accès aux services d'assistance sociale; en même temps, ces paragraphes posent le principe des droits prioritaires des personnes en état de besoin et imposent que les coûts des services fournis aux autres personnes soient supportés en tout ou en partie par ces dernières ou par leur commune (7). L'article 59 examine les conditions d'accès aux services d'assistance sociale. L'article 9 permet aux citoyens italiens et aux étrangers résidant en Lombardie, ainsi qu'aux citoyens italiens et aux étrangers ne demeurant en Lombardie qu'à titre temporaire, s'ils se trouvent dans une situation de besoin exigeant une assistance aux fins de laquelle il n'est pas possible de les diriger vers leur région ou État d'origine, de bénéficier des services d'assistance sociale.

5 La loi de 1980 régit la conclusion, par des organismes publics et privés, de conventions portant sur la fourniture de services d'assistance sociale, comprenant des services à caractère sanitaire (8). Ces contrats sont conclus avec les Unità Socio-Sanitarie Locali (unités socio-sanitaires locales, ci-après les «USSL»).

6 L'article 18 de la loi de 1980 définit les conditions auxquelles des conventions peuvent être conclues entre les USSL et les organismes privés. Le paragraphe 2 de l'article 18, lu en combinaison avec le paragraphe 5 de ce même article, prévoit que les associations, fondations et institutions privées qui entendent participer à la programmation et à l'organisation des services des USSL obtiennent de la région, sur leur demande, un certificat d'aptitude à la conclusion de conventions avec les USSL. L'article 18, paragraphe 3, de la loi de 1980 subordonne l'obtention de ce certificat aux conditions suivantes: a) les organismes concernés ne doivent pas avoir de but lucratif (9), et b) ces organismes doivent atteindre un niveau approprié de qualité des services, de qualification du personnel et d'efficacité des structures, conformément aux indications du PSA (10). En vertu de l'article 18, paragraphe 10, les conventions doivent être conclues pour une durée ne dépassant pas trois ans, mais sont renouvelables. Elles règlent les rapports financiers avec l'autorité publique signataire, prévoient le paiement par remboursement des prestations individuelles, sur la base de tarifs prédéterminés, dans les limites fixées par les PSA, qui assurent, en toute hypothèse, le remboursement des coûts réels. En outre, l'article 18, paragraphe 11, dispose que les conventions doivent assurer à l'autorité signataire la possibilité de contrôler les éléments de coût et la qualité des services fournis sur la base de ces mêmes conventions.

7 Dans la région de Lombardie, 425 des 430 résidences pour personnes âgées qui existent au total ont conclu des conventions avec les différentes USSL (11). Environ 95 % des places disponibles sont fournies par des résidences conventionnées (14,5 % de ces places sont fournies par le secteur public, et le reste par des résidences conventionnées privées) (12).

8 La région finance les coûts des services d'assistance sociale à caractère sanitaire (c'est-à-dire les frais de personnel correspondant aux membres du personnel mentionnés ci-dessus) dans les résidences conventionnées, à concurrence d'un montant maximal de remboursement de 50 000 LIT par jour et par pensionnaire non autonome, indépendamment de l'éventuel état de besoin de celui-ci. En revanche, dans le cadre d'un régime de sécurité sociale distinct, lorsque des pensionnaires âgés sont considérés comme étant en état de besoin, leurs frais de séjour dans les résidences sont remboursés en tout ou en partie par leur commune, en fonction des disponibilités financières de celle-ci, indépendamment du point de savoir si les résidences en question ont conclu des conventions avec les USSL compétentes (13). Selon les demanderesses au principal, les coûts des prestations sanitaires des résidences pour personnes âgées non autonomes, qui sont pris en charge par la région dans le cas des résidences conventionnées, représentent environ un tiers de leurs coûts totaux (14).

9 Sodemare SA, qui est une société de droit luxembourgeois, détient la totalité des parts d'une société italienne, Anni Azzurri Holding Spa, laquelle détient, à son tour, la totalité des parts de différentes sociétés qui gèrent des résidences pour personnes âgées, parmi lesquelles la société Residenze Anni Azzurri Rezzato Srl Cette dernière société a été autorisée, par un décret du président de la province de Brescia, à exploiter une structure protégée pour les personnes non autonomes (15). Le 29 avril 1993, elle a demandé au conseil régional de Lombardie de lui délivrer un certificat d'aptitude à conclure une convention avec l'USSL compétente. Par décision du 3 décembre 1993, le conseil régional a, conformément à l'avis négatif de l'USSL, rejeté cette demande, au motif que la société ne remplissait pas la condition d'absence de but lucratif, imposée par l'article 18, paragraphe 3, sous a)...