Relevancia del Tratado de Lisboa en la construcción europea
| Author | Carlos R. Fernández Liesa |
| Profession | Catedrático de Derecho Internacional Público j Relaciones Internacionales Universidad Carlos III de Madrid. |
| Pages | 41-55 |
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El Tratado de Lisboa puede suponer una salida a la crisis constitucional por la que ha atravesado la Unión Europea desde el inicio de la reforma constitucional abortada. En nuestra opinión la Unión Europea ya no está en buenas condiciones para superar de manera satisfactoria a medio plazo otro nuevo proceso negociador con mínimas garantías de éxito. La nuevas crisis producida por el no irlandés, en junio de 2008, no podría ser superada mediante una nueva y larga negociación que supusiese entrar en una dinámica irrepetible en la que, nuevamente, sería difícil encontrar una buena salida, al menos a corto o medio plazo.
De ahí que un nuevo sí irlandés es necesario, tanto por cuestiones jurídicas como fundamentalmente políticas. Desde la perspectiva jurídica no sería necesario el sí irlandés para que el Tratado de Lisboa siguiese adelante; es necesario un consenso entre el conjunto de los Estados sobre la situación en la que quedaría Irlanda de no sumarse al Tratado de Lisboa, puesto que le sería aplicable el pacta sunt servanda, no pudiendo ser expulsada o suspendida en sus derechos de miembros de la Unión Europea por el mero hecho de no haber aprobado la reforma. Dicha situación exige un acuerdo entre todos, de conformidad con las reglas del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
Lo más adecuado en el supuesto en que Irlanda no modificase su posición actual contraria a la ratificación del Tratado de Lisboa será que entre todos los Estados miembros de la Unión Europea se alcance un acuerdo, que no tiene porqué ser necesariamente el olvidarse del Tratado de Lisboa. Pero el problema del no es fundamentalmente político. Y ello por varias razones. Sería difícil alcanzar un acuerdo entre todos los miembros de la UE si se desliga Irlanda definitivamente, puesto que otros Estados alegarían previsiblemente dicha circunstancia para invocar un cambio en las circunstancias existentes en el momento Page 42 de la prestación del consentimiento en obligarse, con lo que pararían la reforma.
La crisis a la que se llegaría en el supuesto de que Irlanda se quedase fuera sería muy grave. La posibilidad de continuar con el tratado de Niza sería decepcionante para muchos Estados y sus ciudadanos. Y esta situación no permitiría afrontar con ánimo político suficiente los desafíos de la Unión Europea en la globalización. Después de una década de reformas jurídico-institucionales la UE debe centrarse en analizar los retos materiales de la Unión en la globalización, en temas tales como la economía, la seguridad, el aprovisionamiento energético, el bienestar etc.. Para afrontar estos retos el Tratado de Lisboa podía servir, a pesar del rechazo a la constitución. Pero sin Lisboa probablemente falte la articulación jurídica adecuada y, fundamentalmente, la confianza política en la Unión para afrontar los desafíos más relevantes.
De ahí que sea tan importante alcanzar la unanimidad para salir de la crisis. Se ha señalado que podría ofrecerse a Irlanda la aprobación por el Consejo Europeo de que el número de comisarios fuese igual al número de Estados, que fue una de sus reivindicaciones durante las negociaciones y en el debate previo al referéndum. Probablemente esta sea una salida posible que, sin modificar el tratado, permita al gobierno danés abordar con alguna garantía de éxito un nuevo referéndum para finales del año 2008 o principios del 2009. Si bien podría ser una salida, caso de existir el acuerdo, no sería un buen precedente puesto que otros Estados como Italia -que pedía un eurodiputado más- o Polonia -que pedía un abogado general- podrían rescatar sus posiciones en la negociación y, en general, todos los Estados y sus ciudadanos verían que es cierto que oponerse a las reformas puede resultar rentable al final.
Otra opción sería ir articulando a medio plazo un nuevo modelo de UE con una Europa a varias velocidades, algo a lo que no se ha llegado pero que es un horizonte posible ante la heterogeneidad de posiciones. La dinámica de reformas permanentes e inacabadas de la Unión Europea (Maastricht, Amsterdam, Niza, Convención, Constitución, referéndums, Tratado de Lisboa etc.. ) ha sido una respuesta al reencuentro (cierto encontronazo) de Europa con su historia. La caída del muro y el desvanecimiento del conflicto este-oeste han tenido un impacto relevante para la Unión Europea, que ha intentado realizar una adaptación normativa e institucional sin suficiente consenso, y con un método que no ha salido bien, en muchos casos, por factores ajenos a la construcción europea. Una mayor previsión en torno a los objetivos y al mejor camino para alcanzarlos era difícil en una negociación con tantos Estados y en la que la heterogeneidad de intereses había producido diversas tendencias sobre los rasgos de la Unión Europea.
Desde la celebración del Tratado de Niza los perfiles de la crisis constitucional se han dibujado y desdibujado en varias ocasiones. El reciente no irlandés en el referéndum constitucional de junio de 2008 lo volvió a poner relieve nuevamente. La Unión Europea está cansada de tantas crisis y, en general, lo que se va a buscar es una salida a la crisis constitucional para entrar en un periodo Page 43 de estabilidad y consolidación. Una vuelta a la negociación intergubernamental permanente o al debate público infructuoso produciría un notable hastío en la opinión pública y abriría nuevamente la caja de Pandora. El art. 48, 4 del Tratado de Lisboa prevé que las modificaciones entrarán en vigor después de haber sido ratificadas por todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
De tal modo que no cabría que el Tratado entrase en vigor sin la ratificación irlandesa o sin un acuerdo de todos los Estados miembros de la Unión que, por lo demás, podrían volver a encontrarse con nuevos obstáculos jurídicos. El art. 48, 4 segundo párrafo, indica que si transcurrido un plazo de dos años desde la firma de un Tratado modificativo de los tratados, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo han ratificado y uno o varios Estados miembros han encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europea examinará la cuestión. Es decir, que trascurrido el plazo el Consejo Europeo podría adoptar una decisión de conformidad con el Tratado, de haber un acuerdo entre todos. Pero esperar dos años es, en estos momentos, un plazo demasiado largo para esta mini-crisis, por lo que los Estados alcanzarán un acuerdo en un sentido distinto antes de que finalice dicho plazo.
El proceso de construcción europea es abierto1 en relación tanto con el número de Estados como con las competencias de la Unión. De ahí que, como respuesta a los cambios en Europa y en el mundo, las negociaciones sobre la Unión hayan sido incesantes en la última década. Los tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza no habían completado el nivel de reformas necesario para la ampliación de la Unión así como para las transformaciones en la sociedad internacional. El Tratado de Niza había sido especialmente criticado no sólo por sus deficiencias sino porque el método negociador, marcadamente intergubernamental, había llevado a que los Estados se centrasen en la búsqueda de sus intereses nacionales, siendo difícil llegar al consenso2. Haciendo de la necesidad virtud la declaración de Laeken y el Consejo Europeo celebrado en diciembre de 2001 pusieron en marcha un nuevo método de negociación.
El Consejo Europeo de diciembre de 2001 convocó una convención para analizar los retos y las respuestas principales que podía dar la Unión Europea en los próximos años. Se ponía así en funcionamiento una nueva dinámica y un nuevo método de trabajo. En el tratado de Niza se había utilizado la fórmula convención para la elaboración de la carta de derechos fundamentales entonces proclamada. Ahora se buscaba extender ese método a toda la construcción europea, en una perspectiva que alentó las ansias constitucionalistas de muchos europeístas, Page 44 más allá de los deseos de algunos de los propios Estados. Para el prof. Aldecoa la innovación convención permitía calificar de constituyente al proceso, habiéndose producido la superación del método diplomático de reforma de los Tratados3.
Se trataba de un cambio que iba más allá de su repercusión jurídica. Se buscaría la formalización jurídica de la dimensión constitucional de la Unión Europea, aunque ésta siguiese siendo una Organización internacional e, incluso, aún cuando se reforzasen algunos rasgos intergubernamentales, en una orientación que venía desde hacía algunos años. Es cierto que los tratados de la Comunidad tenían algunas características que permitían afirmar no tanto la existencia de una Constitución formal cuanto de elementos constitucionales, características constitucionales de los tratados o de una cierta dimensión constitucional del Derecho comunitario. En esa línea era adecuado hablar de constitución material4.
El tránsito de la constitución material a la constitución formal se sitúa en el origen de la crisis, pues no se trata sólo de un cambio formal, sino que afecta aunque sea de manera escasa a la naturaleza y, fundamentalmente, a la percepción del modelo europeo por los ciudadanos. Si bien es verdad que la constitución europea seguía teniendo su base jurídica en un Tratado internacional que había creado una Organización internacional la percepción era diferente. Por lo demás, la Constitución Europea introducía un sello constitucional en un proceso de integración intergubernamental, al mismo tiempo que el método convención por el que se había preparado el texto erosionaba la dimensión diplomático-gubernamental de su elaboración. No cabe exagerar el salto cualitativo que suponía el texto, desde la perspectiva constitucional...
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