Judgment of the Court (Tenth Chamber) of 23 November 2023. Reference for a preliminary ruling – Public contracts – Review procedures relating to the award of public contracts – Directive 2014/25/EU – Article 57(3) – Contracting entity having its head office in a Member State other than that of the head office of a central purchasing body acting in its name and on its behalf – Access to the review procedures – Applicable procedural rules and jurisdiction of review bodies.#Case C-480/22.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2023:918
• Date: 23 November 2023
• Docket Number: C-480/22
• Celex Number: 62022CJ0480
• Court: Court of Justice (European Union)

Edizione provvisoria

SENTENZA DELLA CORTE (Decima Sezione)

23 novembre 2023 (*)

«Rinvio pregiudiziale – Appalti pubblici – Procedure di ricorso in materia di appalti pubblici – Direttiva 2014/25/UE – Articolo 57, paragrafo 3 – Ente aggiudicatore con sede in uno Stato membro diverso da quello in cui ha sede una centrale di committenza che agisce a suo nome e per suo conto – Accesso alle procedure di ricorso – Regole procedurali applicabili e competenza degli organi di ricorso»

Nella causa C‑480/22,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa, Austria), con decisione del 23 giugno 2022, pervenuta in cancelleria il 18 luglio 2022, nel procedimento

EVN Business Service GmbH,

Elektra EOOD,

Penon EOOD,

LA CORTE (Decima Sezione),

composta da Z. Csehi (relatore), presidente di sezione, M. Ilešič e D. Gratsias, giudici,

avvocato generale: M. Campos Sánchez-Bordona

cancelliere: A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

– per la EVN Business Service GmbH, da W. Schwartz, Rechtsanwalt;

– per la Elektra EOOD, da O. Radinsky, Rechtsanwalt;

– per il governo austriaco, da A. Posch, J. Schmoll e M. Winkler-Unger, in qualità di agenti;

– per la Commissione europea, da G. Gattinara e G. Wils, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte, in particolare, sull’interpretazione dell’articolo 57, paragrafo 3, della direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE (GU 2014, L 94, pag. 243).

2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di diversi ricorsi proposti dalla EVN Business Service GmbH (in prosieguo: la «EBS»), una società di diritto austriaco con sede in Austria, e da due società con sede in Bulgaria avverso talune decisioni del Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Tribunale amministrativo regionale della Bassa Austria, Austria) con le quali quest’ultimo si è dichiarato incompetente quale organo di ricorso in materia di aggiudicazione di appalti pubblici.

Contesto normativo

Diritto dell’Unione

Direttiva 92/13

3 La direttiva 92/13/CEE del Consiglio, del 25 febbraio 1992, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle norme comunitarie in materia di procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni (GU 1992, L 76, pag. 14), come modificata dalla direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione (GU 2014, L 94, pag. 1) (in prosieguo: la «direttiva 92/13»), al suo articolo 1, intitolato «Ambito di applicazione e accessibilità delle procedure di ricorso», paragrafo 1, primo e quarto comma, dispone quanto segue:

«La presente direttiva si applica agli appalti di cui alla direttiva 2014/25 (...), a meno che tali appalti siano esclusi ai sensi degli articoli da 18 a 24, degli articoli da 27 a 30, dell’articolo 34 o dell’articolo 55 di tale direttiva.

(...)

Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda gli appalti disciplinati dalla direttiva 2014/25/UE o dalla direttiva 2014/23/UE, le decisioni prese dagli enti aggiudicatori possano essere oggetto di un ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile, secondo le condizioni previste negli articoli da 2 a 2 septies della presente direttiva, sulla base del fatto che tali decisioni hanno violato il diritto dell’Unione in materia di aggiudicazione degli appalti o le norme nazionali di recepimento».

Direttiva 2014/25

4 I considerando 78 e 82 della direttiva 2014/25 così recitano:

«78 Nella maggior parte degli Stati membri è sempre più diffuso l’uso delle tecniche di acquisto centralizzato. Le centrali di committenza sono incaricate di procedere ad acquisti, gestire i sistemi dinamici di acquisizione o aggiudicare appalti/concludere accordi quadro destinati ad altre amministrazioni aggiudicatrici o ad altri enti aggiudicatori, con o senza remunerazione. Gli enti aggiudicatori per i quali è concluso un accordo quadro dovrebbero avere la facoltà di usarlo per acquisti singoli o ripetuti. Tali tecniche possono contribuire, dato l’ampio volume degli acquisti, a un aumento della concorrenza e dovrebbero aiutare [a] professionalizzare la commessa pubblica. Occorre pertanto prevedere una definizione a livello di Unione [europea] delle centrali di committenza destinata agli enti aggiudicatori e precisare che le centrali di committenza operano in due modi diversi.

Dovrebbero, in primo luogo, essere in grado di agire come grossisti comprando, immagazzinando e rivendendo o, in secondo luogo, dovrebbero poter agire come intermediari, aggiudicando appalti, gestendo sistemi dinamici di acquisizione o concludendo accordi quadro ad uso degli enti aggiudicatori.

Tale ruolo di intermediari potrebbe, in alcuni casi, essere svolto espletando autonomamente le pertinenti procedure di aggiudicazione, senza istruzioni particolareggiate degli enti aggiudicatori interessati o, in altri casi, attuando le pertinenti procedure di aggiudicazione secondo le istruzioni degli enti aggiudicatori interessati, a loro nome e per loro conto.

Occorre inoltre stabilire regole per ripartire tra la centrale di committenza e gli enti aggiudicatori che ad essa fanno direttamente o indirettamente ricorso, la responsabilità di vigilare sull’osservanza degli obblighi derivanti dalla presente direttiva, anche quando si tratta di misure correttive. Nel caso in cui la responsabilità esclusiva per lo svolgimento delle procedure di appalto competa alla centrale di committenza, la stessa è anche esclusivamente e direttamente responsabile della legittimità delle procedure. Se un ente aggiudicatore gestisce alcune parti della procedura, ad esempio la riapertura della gara nell’ambito di un accordo quadro o l’aggiudicazione dei singoli appalti basata su un sistema dinamico di acquisizione, lo stesso ente dovrebbe continuare ad essere responsabile per le fasi che gestisce.

(...)

(82) L’aggiudicazione comune degli appalti da parte di enti aggiudicatori appartenenti a diversi Stati membri si scontra attualmente con difficoltà specifiche di ordine giuridico riguardanti conflitti tra le diverse disposizioni legislative nazionali. Nonostante il fatto che la direttiva 2004/17/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (GU 2004, L 134, pag. 1)], consenta implicitamente appalti pubblici congiunti transfrontalieri, gli enti aggiudicatori si trovano tuttora di fronte a considerevoli difficoltà di ordine giuridico e pratico negli acquisti presso le centrali di committenza in altri Stati membri o nell’aggiudicazione congiunta di appalti. Al fine di permettere agli enti aggiudicatori di sfruttare al massimo il potenziale del mercato interno in termini di economie di scala e di condivisione dei rischi e dei benefici, non da ultimo quando si tratta di progetti innovativi che comportano rischi di entità tale da non poter essere ragionevolmente sostenuti da un unico ente aggiudicatore, è opportuno porre rimedio a dette difficoltà. Occorre pertanto stabilire nuove norme in materia di appalti congiunti transfrontalieri al fine di facilitare la cooperazione tra enti aggiudicatori e di accrescere i vantaggi del mercato interno creando opportunità commerciali transfrontaliere per i fornitori e prestatori di servizi. Tali norme dovrebbero stabilire le condizioni per l’utilizzazione transfrontaliera delle centrali di committenza e determinare la legislazione applicabile in materia di appalti pubblici, compresa la legislazione applicabile in materia di ricorsi, nei casi di procedure congiunte transfrontaliere, integrando le norme in materia di conflitto di leggi del regolamento (CE) n. 593/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio [, del 17 giugno 2008, sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (Roma I) (GU 2008, L 177, pag. 6]. Inoltre, enti aggiudicatori appartenenti a Stati membri diversi dovrebbero poter istituire soggetti giuridici congiunti ai sensi del diritto nazionale o dell’Unione. Occorre stabilire norme specifiche per questa forma di appalti congiunti.

Tuttavia, gli enti aggiudicatori non dovrebbero avvalersi della possibilità di appalti congiunti transfrontalieri al fine di aggirare le norme obbligatorie di diritto pubblico ad essi applicabili, in conformità del diritto dell’Unione, nello Stato membro in cui sono ubicati. Tali norme potrebbero includere, ad esempio, disposizioni in materia di trasparenza e accesso ai documenti o requisiti specifici per la tracciabilità delle forniture sensibili».

5 L’articolo 2 della direttiva 2014/25, rubricato «Definizioni», così dispone:

«Ai fini della presente direttiva si applicano le seguenti definizioni:

(...)

10) “attività di centralizzazione delle committenze”: attività svolte su base permanente, in una delle seguenti forme:

a) l’acquisto di forniture e/o servizi destinati a enti aggiudicatori;

b) l’aggiudicazione di appalti o la conclusione di accordi quadro per lavori, forniture o servizi destinati a enti aggiudicatori;

(...)

12) “centrale di committenza”: un ente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della presente direttiva o un’amministrazione aggiudicatrice ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, punto 1, della...