Opinion of Advocate General Bobek delivered on 6 October 2021.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2021:812
• Date: 06 October 2021
• Celex Number: 62018CC0059
• Court: Court of Justice (European Union)

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

MICHAL BOBEK

presentate il 6 ottobre 2021 (1)

Cause riunite C‑59/18 e C‑182/18

Repubblica italiana (C‑59/18)

Comune di Milano (C‑182/18)

contro

Consiglio dell’Unione europea

Causa C‑743/19

Parlamento europeo

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento – Agenzie dell’Unione – Agenzia europea per i medicinali e Autorità europea del lavoro – Sedi – Ambito di applicazione dell’articolo 341 TFUE – Competenza a decidere la sede di agenzie – Decisioni adottate dai rappresentanti degli Stati membri a margine di riunioni del Consiglio per fissare l’ubicazione della sede di agenzie – Natura giuridica – Autore dell’atto – Competenza della Corte ai sensi dell’articolo 263 TFUE – Assenza di effetti vincolanti nell’ordinamento giuridico dell’Unione»

I. Introduzione

1. Nel novembre 2017, a seguito della notifica da parte del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord della sua intenzione di recedere dall’Unione europea, i rappresentanti dei governi degli Stati membri, a margine di una sessione del Consiglio dell’Unione europea (in prosieguo: il «Consiglio»), hanno scelto la città di Amsterdam (Paesi Bassi) per sostituire la città di Londra come nuova sede dell’Agenzia europea per i medicinali (EMA). Nel giugno 2019, i rappresentanti dei governi degli Stati membri hanno altresì deciso, di comune accordo, che l’Autorità europea del lavoro (ELA), di nuova istituzione, avrebbe avuto sede a Bratislava (Slovacchia).

2. Nelle cause riunite C‑59/18 e C‑182/18 (in prosieguo: le «cause EMA»), rispettivamente, la Repubblica italiana e il Comune di Milano (Italia) contestano la decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri di spostare la sede dell’EMA ad Amsterdam. Nella causa C‑743/19 (in prosieguo: la «causa ELA»), il Parlamento europeo contesta la decisione dei rappresentanti degli Stati membri di fissare la sede dell’ELA a Bratislava (Slovacchia).

3. Tali contestazioni sollevano una serie di importanti questioni. In primo luogo, una decisione collettiva dei rappresentanti degli Stati membri può essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE? In secondo luogo, le decisioni dei rappresentanti degli Stati membri concernenti l’ubicazione della sede di agenzie dell’Unione rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 341 TFUE? In terzo luogo, qual è lo status giuridico, ai sensi del diritto dell’Unione, di decisioni dei rappresentanti degli Stati membri che non sono considerate dai Trattati? Poiché tali questioni costituzionali sono comuni alle tre cause in esame, le tratterò congiuntamente nelle presenti conclusioni.

4. A seguito della decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, il regolamento (UE) 2018/1718 (2) ha stabilito che Amsterdam sarebbe stata l’ubicazione della nuova sede dell’EMA. Tale regolamento è stato impugnato mediante due ricorsi proposti, rispettivamente, dalla Repubblica italiana (C‑106/19) e dal Comune di Milano (C‑232/19). Esamino dette cause congiuntamente, in conclusioni parallele, presentate lo stesso giorno delle presenti conclusioni (3).

II. Contesto normativo

5. L’articolo 341 TFUE prevede quanto segue:

«La sede delle istituzioni dell’Unione è fissata d’intesa comune dai governi degli Stati membri».

6. Il 12 dicembre 1992, i rappresentanti dei governi degli Stati membri hanno adottato di comune accordo, sulla base dell’articolo 216 del Trattato CEE, dell’articolo 77 del Trattato CECA e dell’articolo 189 del Trattato Euratom, la decisione relativa alla fissazione delle sedi delle istituzioni e di taluni organismi e servizi delle Comunità europee (in prosieguo: la «decisione di Edimburgo») (4).

7. L’articolo 1 della decisione di Edimburgo fissa le sedi del Parlamento europeo, del Consiglio, della Commissione, della Corte di giustizia, del Comitato economico e sociale, della Corte dei conti e della Banca europea per gli investimenti. L’articolo 2 di tale decisione ha previsto che «[l]a sede di altri organismi e servizi istituiti o da istituire sarà decisa di comune accordo dai rappresentanti dei governi degli Stati membri in occasione di un prossimo Consiglio europeo, tenendo conto dei vantaggi rappresentati dalle suddette disposizioni per gli Stati membri interessati e accordando priorità se del caso a quegli Stati membri che attualmente non ospitano istituzioni comunitarie».

8. Il Protocollo (n. 6), allegato al TUE e al TFUE dal Trattato di Amsterdam, sulle sedi delle istituzioni e di determinati organi, organismi e servizi dell’Unione europea (in prosieguo: il «protocollo n. 6») prevede quanto segue:

«I rappresentanti dei governi degli Stati membri,

visto l’articolo 341 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea e l’articolo 189 del trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica,

ricordando e confermando la decisione dell’8 aprile 1965 e fatte salve le decisioni concernenti la sede di future istituzioni, organi, organismi e servizi,

hanno convenuto le disposizioni seguenti (…):

Articolo unico

a) Il Parlamento europeo ha sede a Strasburgo (...)

b) Il Consiglio ha sede a Bruxelles (…)

c) La Commissione ha sede a Bruxelles (…)

d) La Corte di giustizia dell’Unione europea ha sede a Lussemburgo.

e) La Corte dei conti ha sede a Lussemburgo.

f) Il Comitato economico e sociale ha sede a Bruxelles.

g) Il Comitato delle regioni ha sede a Bruxelles.

h) La Banca europea per gli investimenti ha sede a Lussemburgo.

i) La Banca centrale europea ha sede a Francoforte.

j) L’Ufficio europeo di polizia (Europol) ha sede all’Aia».

III. Fatti all’origine delle controversie e procedimento dinanzi alla Corte

A. Cause C‑59/18 e C‑182/18 (cause EMA)

9. L’Agenzia europea di valutazione dei medicinali è stata istituita dal regolamento (CEE) n. 2309/93 del Consiglio, del 22 luglio 1993, che stabilisce le procedure comunitarie per l’autorizzazione e la vigilanza dei medicinali per uso umano e veterinario e che istituisce un’Agenzia europea di valutazione dei medicinali (5).

10. Il 29 ottobre 1993 i capi di Stato o di governo degli Stati membri hanno deciso, di comune accordo, che la sua sede sarebbe stata fissata a Londra (Regno Unito) (6).

11. Il regolamento n. 2309/93 è stato in seguito abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 726/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che istituisce procedure comunitarie per l’autorizzazione e la sorveglianza dei medicinali per uso umano e veterinario, e che istituisce l’agenzia europea per i medicinali (7). Mediante tale regolamento, l’Agenzia europea di valutazione dei medicinali è stata rinominata Agenzia europea per i medicinali. Il regolamento non conteneva alcuna disposizione concernente l’ubicazione della sede dell’Agenzia.

12. Il 29 marzo 2017, ai sensi dell’articolo 50, paragrafo 2, TUE, il Regno Unito ha notificato al Consiglio europeo la propria intenzione di recedere dall’Unione europea.

13. Il 22 giugno 2017, a margine di una sessione del Consiglio europeo (articolo 50), i capi di Stato o di governo degli altri 27 Stati membri hanno approvato, su proposta del presidente del Consiglio europeo e del presidente della Commissione, la procedura per il trasferimento della sede dell’EMA e dell’Autorità bancaria europea (in prosieguo: le «regole di selezione») (8).

14. Tali regole prevedevano, in particolare, che la decisione in merito alla futura sede delle due agenzie fosse adottata sulla base di un processo decisionale equo e trasparente con l’organizzazione di un bando di gara per ospitarne la sede, fondato su criteri obiettivi definiti. Al punto 3 delle regole di selezione sono stati fissati sei criteri, ossia: i) garanzia che l’agenzia possa essere istituita in loco e possa assumere le proprie funzioni alla data del recesso del Regno Unito dall’Unione europea; ii) accessibilità dell’ubicazione; iii) esistenza di strutture scolastiche adeguate per i figli dei membri del personale; iv) adeguato accesso al mercato del lavoro, alla sicurezza sociale e all’assistenza sanitaria per coniugi e figli; v) continuità operativa; e vi) distribuzione geografica.

15. Nelle regole di selezione si precisava che tali criteri si basavano, per analogia, sui criteri relativi alla decisione sulla sede di un’agenzia di cui al punto 6 della dichiarazione congiunta e dell’orientamento comune sulle agenzie decentrate (9), con particolare riguardo per il fatto che le due agenzie esistevano già e che la loro continuità operativa era fondamentale e doveva essere garantita.

16. Le regole di selezione prevedevano altresì che la decisione sarebbe stata adottata tramite una procedura di voto il cui risultato gli Stati membri concordavano preventivamente di rispettare (10). In particolare, era previsto che, in caso di parità tra le offerte nella terza tornata di voto, la decisione sarebbe stata adottata dalla presidenza mediante sorteggio tra le offerte in situazione di parità e che l’offerta sorteggiata sarebbe stata ritenuta selezionata.

17. Il 30 settembre 2017 la Commissione ha pubblicato la sua valutazione delle 27 offerte presentate agli Stati membri (11). Il 31 ottobre 2017 il Consiglio ha pubblicato una nota integrativa delle regole di selezione sulle questioni pratiche relative alla votazione (12).

18. Il 20 novembre 2017, l’offerta della Repubblica italiana e quella del Regno dei Paesi Bassi hanno ricevuto lo stesso numero di voti nell’ambito della terza tornata di voto. L’offerta del Regno dei Paesi Bassi è stata in seguito selezionata tramite sorteggio tra le offerte in situazione di parità.

19. Di conseguenza, lo stesso giorno, i rappresentanti degli Stati membri, a margine della 3579ª sessione del Consiglio «Affari generali», hanno selezionato la città di Amsterdam quale nuova sede dell’EMA (in prosieguo: la «decisione impugnata nelle cause EMA»). Tale decisione è stata annunciata nel verbale della sessione del Consiglio (13) ed è stata pubblicata attraverso un comunicato stampa...