Global Starnet Ltd v Ministero dell'Economia e delle Finanze and Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2017:985
• Date: 20 December 2017
• Celex Number: 62016CJ0322
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-322/16

ARRÊT DE LA COUR (première chambre)

20 décembre 2017 ( *1 )

« Renvoi préjudiciel – Libre prestation des services, liberté d’établissement, libre circulation des capitaux et liberté d’entreprise – Restrictions – Attribution de nouvelles concessions pour la gestion à distance des jeux – Principes de sécurité juridique et de la protection de la confiance légitime – Arrêt de la Cour constitutionnelle – Obligation ou non pour la juridiction nationale de saisir la Cour »

Dans l’affaire C‑322/16,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 4 février 2016, parvenue à la Cour le 7 juin 2016, dans la procédure

Global Starnet Ltd

contre

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato,

LA COUR (première chambre),

composée de Mme R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin (rapporteur) et E. Regan, juges,

avocat général : M. N. Wahl,

greffier : M. R. Schiano, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 6 avril 2017,

considérant les observations présentées :

– pour Global Starnet Ltd, par Mes B. Carbone, C. Barreca, S. Vinti et A. Scuderi, avvocati,

– pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de MM. S. Fiorentino et P. G. Marrone, avvocati dello Stato,

– pour le gouvernement belge, par Mmes M. Jacobs et L. Van den Broeck, en qualité d’agents, assistées de Mes P. Vlaemminck et R. Verbeke, advocaten,

– pour le gouvernement tchèque, par MM. M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,

– pour le gouvernement portugais, par MM. L. Inez Fernandes et M. Figueiredo ainsi que par Mmes A. Silva Coelho et P. de Sousa Inês, en qualité d’agents,

– pour la Commission européenne, par M. L. Malferrari et Mme H. Tserepa-Lacombe, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 8 juin 2017,

rend le présent

Arrêt

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 26, 49, 56, 63 et 267 TFUE, de l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi que du principe général de la protection de la confiance légitime.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Global Starnet Ltd au Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministère de l’Économie et des Finances, Italie) et à l’Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato (Administration autonome des monopoles d’État, Italie, ci-après l’« AAMS ») au sujet de la fixation des conditions applicables pour la gestion en ligne des jeux sur des machines de divertissement et de loisirs ainsi que de l’avis de marché concernant l’attribution de la concession relative à la constitution et à l’exploitation du réseau de gestion en ligne des jeux sur de telles machines.

Le cadre juridique

3 L’article 1er de la legge n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) [loi no 220 portant dispositions pour la formation du budget annuel et pluriannuel de l’État (loi de stabilité 2011)], du 13 décembre 2010 (supplément ordinaire à la GURI no 297, du 21 décembre 2010, ci-après la « loi no 220/2010 »), dispose, à son paragraphe 78, sous b) : « [...] 4) pendant toute la durée de la concession, l’endettement doit être maintenu dans les limites d’un ratio [...] qui n’excède pas la valeur prévue par décret du ministère de l’Économie et des Finances ; [...] 8) les opérations qui impliquent une modification subjective du concessionnaire sont conditionnées à l’autorisation préalable de l’AAMS, sous peine de déchéance de la concession ; par modification subjective du concessionnaire, il faut entendre toute opération réalisée par le concessionnaire de fusion, de scission, de transfert d’entreprise, de changement du siège social ou de l’objet social, de dissolution de la société, à l’exception toutefois des opérations de vente ou de placement des actions du concessionnaire sur un marché réglementé ; 9) les opérations qui impliquent un transfert de participations, même de celles conférant le contrôle, dont le concessionnaire est titulaire, et susceptibles d’impliquer, au cours de l’exercice où l’opération est exécutée, une diminution de l’indice de solidité patrimoniale fixé par décret du ministère de l’Économie et des Finances sont conditionnées à l’autorisation préalable de l’AAMS, sans préjudice de l’obligation pour le concessionnaire, dans ces hypothèses, de rétablir, sous peine de déchéance, l’indice précité, au moyen d’une augmentation de capital ou d’autres opérations ou instruments visant au rétablissement de cet indice dans les six mois de la date à partir de laquelle les comptes ont été approuvés ; [...] 17) le surplus de profits des activités visées au point 6 peut être affecté à des finalités différentes de celles des investissements liés aux activités objet de concessions, seulement sur autorisation préalable de l’AAMS ; [...] 23) des sanctions sous forme de pénalités sont prévues dans les cas de violation, imputable au concessionnaire, des clauses du contrat donnant accès à la concession, même au titre d’une infraction involontaire ; les sanctions sont graduelles en fonction de la gravité de la violation, dans le respect des principes de proportionnalité et d’effectivité des sanctions ; [...] 25) il est prévu que le concessionnaire qui cesse l’activité, à l’expiration de la durée de la concession, poursuive l’administration ordinaire pour les activités de gestion et d’exploitation des activités de collecte [des mises] des jeux faisant l’objet de la concession, jusqu’au transfert de la gestion et de l’exploitation au nouveau concessionnaire ; [...] »

4 En vertu de l’article 1er, paragraphe 79, de cette loi, les concessionnaires pour l’exploitation de jeux publics autrement qu’à distance sont obligés de signer un avenant au contrat de concession afin de mettre en conformité ce contrat avec les dispositions de ladite loi mentionnées au point précédent.

Le litige au principal et les questions préjudicielles

5 L’AAMS a attribué la concession pour la mise en service et l’exploitation opérationnelle du réseau de gestion en ligne des jeux autorisés par la loi au moyen de machines de divertissement et de loisirs et des activités qui leur sont connexes à Global Starnet sur la base d’une disposition prévoyant l’attribution de ce genre de concessions aux concessionnaires existants, dont Global Starnet faisait partie, en dehors des procédures de sélection prévues pour les autres opérateurs de jeux.

6 Par la loi no 220/2010, les conditions requises pour bénéficier des concessions pour l’organisation et la gestion des jeux publics ont été modifiées d’une manière telle que ces conditions sont moins favorables pour Global Starnet. En vertu de cette loi, l’AAMS a adopté le décret relatif à la fixation des conditions applicables pour la gestion en ligne des jeux sur des machines de divertissement et de loisirs ainsi que l’avis de marché concernant l’attribution de la concession relative à la constitution et à l’exploitation du réseau de gestion en ligne des jeux sur de telles machines.

7 Global Starnet a formé un recours contre ces deux actes administratifs devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie).

8 Ce tribunal ayant rejeté son recours, Global Starnet a interjeté appel devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) en faisant valoir, tout d’abord, que le principe de protection de la confiance légitime a été violé étant donné que la loi no 220/2010 a autorisé l’insertion de conditions d’exercice de l’activité de concessionnaire pour l’organisation et la gestion des jeux publics modifiant en substance le contrat de concession existant. Ensuite, elle a soutenu que le principe d’égalité de traitement a été enfreint pour autant qu’elle se retrouve dans une situation désavantageuse par rapport aux nouveaux concurrents qui ne se sont pas endettés et que cette loi est incompatible avec les principes de droit de l’Union qui imposent la suppression de toute entrave au développement de la libre circulation des biens et de la libre prestation des services. Enfin, Global Starnet a fait valoir que les dispositions litigieuses de la loi no 220/2010 sont inconstitutionnelles dans la mesure où elles sont contraires à la liberté d’entreprise et que l’avis de marché concernant l’attribution de la concession relative à la constitution et à l’exploitation du réseau de gestion en ligne des jeux sur des machines de divertissement et de loisirs est illégal puisqu’il pourrait conduire à son exclusion de la procédure d’attribution du marché.

9 Le 2 septembre 2013, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a partiellement accueilli le recours de Global Starnet dans son arrêt non définitif. Il a dit pour droit, notamment, que cette société avait été contrainte de participer à la nouvelle procédure de sélection alors que, en vertu de la législation en vigueur à la date du contrat de concession dont elle est bénéficiaire, une procédure de sélection pour les concessionnaires existants n’était pas nécessaire et qu’un contrat moins favorable lui a été imposé de manière illégale alors qu’elle avait réalisé un investissement en se fiant au fait que la concession initiale serait poursuivie sans solution de continuité, tout en permettant l’accès à de...