Peter Gauweiler and Others v Deutscher Bundestag.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2015:7
• Date: 14 January 2015
• Celex Number: 62014CC0062
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-62/14

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

presentadas el 14 de enero de 2015 ( 1 )

Asunto C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber y otros,

Johann Heinrich von Stein y otros,

y

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

contra

Deutscher Bundestag

[Petición de decisión prejudicial

planteada por el Bundesverfassungsgericht (Alemania)]

«Política económica y monetaria — Validez de la decisión del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo de 6 de septiembre de 2012 — Características técnicas relativas a las operaciones de compra de títulos de deuda pública en el mercado secundario [“Outright Monetary Transactions” (OMT)] — Control de constitucionalidad nacional de actos de la Unión — Actos ultra vires — Identidad constitucional — Cooperación leal — Admisibilidad — Naturaleza de acto impugnable en el marco de un procedimiento prejudicial — Política de comunicación pública del Banco Central Europeo — Competencias del Banco Central Europeo — Estabilidad de los precios — Restablecimiento de los canales de transmisión de la política monetaria — Artículos 119 TFUE y 127 TFUE, apartados 1 y 2 — Circunstancias excepcionales — Medidas no convencionales de política monetaria — Principio de proporcionalidad — Artículo 5 TUE, apartado 4 — Artículo 123 TFUE — Prohibición de financiación monetaria de los Estados miembros de la zona euro»

Índice

I. Marco jurídico

A. El marco jurídico de la Unión

B. El marco jurídico nacional

II. Los hechos y el procedimiento ante el tribunal nacional

III. La cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia

IV. Consideración preliminar: Sobre la dificultad «funcional» de la cuestión prejudicial, situada en el contexto de la jurisprudencia pertinente del BVerfG

V. Admisibilidad

VI. Las cuestiones prejudiciales

A. La primera cuestión prejudicial: los artículos 119 TFUE y 127 TFUE apartados 1 y 2, y los límites de la política monetaria del BCE

1. Posición de los intervinientes

2. Análisis

a) Observaciones preliminares

i) Sobre el estatuto y mandato del BCE

ii) Las medidas no convencionales de política monetaria y la incardinación del programa OMT en aquellas.

– Las medidas no convencionales de política monetaria, según el BCE

– El programa OMT como medida no convencional de política monetaria

b) Las competencias del BCE y el programa OMT

i) El programa OMT y la política económica de la Unión y de los Estados miembros como límite competencial del BCE

– La política económica y la política monetaria de la Unión

– El programa OMT a la luz de los criterios definitorios de la política económica y la política monetaria de la Unión

– Los objetivos del programa OMT

– Condicionalidad y paralelismo

– Selectividad

– Elusión

– Conclusión intermedia

ii) El control de proporcionalidad del programa OMT (artículo 5 TUE, apartado 4)

– La motivación de las circunstancias justificativas del programa OMT, premisa de la proporcionalidad

– El test de adecuación

– El test de necesidad

– El test de proporcionalidad en sentido estricto

– Conclusión intermedia

c) Respuesta a la primera cuestión prejudicial

B. La segunda cuestión prejudicial: la compatibilidad del programa OMT con el artículo 123 TFUE, apartado 1 (prohibición de financiación monetaria de los Estados de la zona euro)

1. Posición de los intervinientes

2. Análisis

a) La prohibición de financiación monetaria de los Estados miembros (artículo 123 TFUE, apartado 1) y la adquisición de deuda pública por el BCE

b) El programa OMT y su compatibilidad con la prohibición prevista en el artículo 123 TFUE, apartado 1.

i) Renuncia de derechos y estatuto pari passu

ii) Riesgo de impago

iii) Mantenimiento hasta vencimiento

iv) Momento temporal de la adquisición

v) Estímulo a la adquisición en el mercado primario

3. Respuesta a la segunda cuestión prejudicial

VII. Conclusión

1. Por medio de un comunicado de prensa emitido tras la reunión del Consejo de Gobierno de los días 5 y 6 de septiembre de 2012, el Banco Central Europeo daba cuenta de un acuerdo por el que se diseñaba un programa de adquisición de títulos de deuda pública emitidos por los Estados de la eurozona, que recibiría el nombre de «Outright Monetary Transactions» (operaciones monetarias de compraventa); en adelante «OMT». El comunicado de prensa detallaba las características básicas del referido programa de compra de títulos. Sin embargo, la aprobación de los instrumentos jurídicos reguladores del programa quedaba en suspenso, y así ha seguido hasta la fecha.

2. En el referido comunicado de prensa el Banco Central Europeo (en adelante, «BCE») anunciaba su disposición a adquirir deuda pública de los Estados de la eurozona en los mercados secundarios bajo determinadas condiciones. Sucintamente enunciadas, el BCE sometía la aplicación del programa a que el o los Estados concernidos estuvieran sujetos a un programa de asistencia financiera del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera o del Mecanismo Europeo de Estabilidad, y siempre que tal programa incluyera la posibilidad de realizar compras en el mercado primario. Asimismo, las operaciones en el marco del programa OMT se centrarían en los plazos más cortos de la curva de rentabilidades, sin establecer límites cuantitativos ex ante, al tiempo que se aceptaba recibir el mismo trato (pari passu) que los acreedores privados y se adquiría el compromiso de esterilizar íntegramente la liquidez generada.

3. De este modo nacía el programa OMT en el contexto y como respuesta a una situación considerada excepcional para la viabilidad de la política monetaria confiada al BCE. La crisis económica internacional desencadenada en 2008 se había transformado en 2010 en una crisis de deuda soberana de varios Estados de la zona euro. En el verano de 2012, ante las dudas de los inversores sobre la viabilidad del euro, varios Estados miembros de la zona euro se estaban acercando a un escenario financiero insostenible como consecuencia de los en apariencia imparables incrementos sufridos en las primas de riesgo aplicadas a sus títulos de deuda pública. La «reversibilidad» del euro y el consiguiente retorno a las monedas nacionales parecían destinadas a convertirse en una profecía autocumplida. Es en este preciso contexto en el que el BCE anuncia el programa OMT, generalmente percibido como concreción de la promesa de su Presidente, Sr. Draghi, expresada pocas semanas antes, de hacer, dentro de sus competencias, «todo lo que hiciera falta» para recuperar la confianza en la moneda única.

4. Por primera vez en su historia, el Tribunal Constitucional Federal alemán (Bundesverfassungsgericht; en adelante, «BVerfG») se ha dirigido al Tribunal de Justicia al amparo del artículo 267 TFUE, y lo hace cuestionando la legalidad del referido programa OMT. Como a continuación se expondrá, las preguntas formuladas por el BVerfG suscitan dificultades interpretativas de primer orden a las que deberá dar respuesta el Tribunal de Justicia.

5. Un primer punto de atención que reclama este asunto estriba en la circunstancia de que el BVerfG plantea la cuestión prejudicial en el marco de lo que califica como un control ultra vires de actos de la Unión, con repercusión en la «identidad constitucional» de la República Federal de Alemania. El BVerfG parte de la apreciación inicial de que el acto del BCE cuestionado es ilegal con arreglo al Derecho constitucional nacional, e incluso con arreglo al Derecho de la Unión, pero, antes de seguir adelante en su apreciación, lo remite al Tribunal de Justicia para que éste lo enjuicie desde la perspectiva del Derecho de la Unión.

6. El Tribunal de Justicia debe también abordar una cuestión de admisibilidad, centrada en el carácter recurrible de un acuerdo respecto del cual se enunciaron únicamente sus rasgos básicos a través de un comunicado de prensa. Más allá de su apariencia de simple comunicado de prensa difícilmente apto para ser objeto de control de validez, las circunstancias del presente caso, a las que se añade el especial papel que desempeña la comunicación pública en la actividad de los bancos centrales, podría justificar una respuesta diferente.

7. Ya por lo que hace al fondo del asunto, el Tribunal de Justicia se ve enfrentado a las dificultades que tradicionalmente han presentado para el Derecho público las situaciones de emergencia. Ante la posibilidad de que se produzca una desintegración de la zona euro, se nos pregunta cuáles son los poderes de que dispone el BCE, una institución que, a diferencia de otros bancos centrales, se rige por un mandato particularmente limitado. El BCE ha argumentado que el programa OMT es un instrumento adecuado para afrontar situaciones excepcionales, pues, a pesar de su carácter «no convencional» y de los riesgos que entraña, su objetivo no sería otro que el imprescindible en orden a recuperar la capacidad del BCE para hacer un uso eficaz de sus instrumentos de política monetaria. Por el contrario, los recurrentes en el proceso principal, así como el propio órgano remitente, dudan de que esta sea la finalidad auténtica del programa, pues entienden que el objetivo último de dicho programa es convertir al BCE en un «prestamista de última instancia» para los Estados de la...