Kingdom of Sweden v European Commission and MyTravel Group plc.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2011:107
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 03 March 2011
• Docket Number: C-506/08
• Procedure Type: Recurso de casación - fundado
• Celex Number: 62008CC0506

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M^me Juliane Kokott

présentées le 3 mars 2011 (1)

Affaire C‑506/08 P

Royaume de Suède

soutenu par

Royaume de Danemark,

Royaume des Pays-Bas et

République de Finlande

contre

Commission européenne

soutenue par

République fédérale d’Allemagne,

République française, ainsi que

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord

«Pourvoi – Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Refus d’accès – Exception relative à la protection du processus décisionnel – Exception relative à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques – Intérêt public supérieur justifiant la divulgation – Documents relatifs aux décisions de la Commission en matière de concentration – Acquisition de First Choice plc par Airtours plc»

I – Introduction

1. Dans l’Union européenne, les décisions sont, conformément aux articles 1^er, deuxième alinéa, TUE et 10, paragraphe 3, TUE, prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture. Pour cette raison, il est conféré au public un droit d’accès aux documents en vertu de l’article 15, paragraphe 3, TFUE (auparavant article 255 CE), de l’article 42 de la charte des droits fondamentaux ainsi que du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (2).

2. La Commission européenne est-elle cependant obligée de divulguer des discussions internes qui ont eu lieu en son sein au sujet des conséquences d’une défaite subie devant les juridictions de l’Union, de l’arrêt Airtours (3)? Ou une transparence aussi poussée porterait-elle atteinte au processus décisionnel de la Commission? Cette question se pose dans le cadre du présent pourvoi contre l’arrêt du Tribunal dans l’affaire MyTravel/Commission (4).

3. La Commission, soutenue par la République fédérale d’Allemagne, la République française et le Royaume-Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord, se prévaut de la protection des consultations internes ainsi que de la protection des avis juridiques qui, selon elle, justifient la confidentialité de ces discussions. En revanche, le Royaume de Suède, tout comme le Royaume de Danemark, le Royaume des Pays-Bas et la République de Finlande, ne veut admettre qu’il soit fait exception à la transparence que si une atteinte à ces biens protégés est concrètement démontrée.

II – Cadre juridique

4. Le règlement n° 1049/2001 définit les principes, les conditions et les limites du droit d’accès aux documents des institutions européennes, prévu à l’article 255 CE.

5. L’article 2, paragraphe 1, dudit règlement dispose:

«Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.»

6. L’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001 énonce:

«2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection:

– […]

– des procédures juridictionnelles et des avis juridiques,

– des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit,

à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

3. L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.»

7. Il convient d’avoir égard, en outre, aux règles de procédure en matière de contrôle des concentrations. L’article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil, du 20 janvier 2004, relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (5), prévoit un droit d’accès aux documents:

«La Commission ne fonde ses décisions que sur les objections au sujet desquelles les intéressés ont pu faire valoir leurs observations. Les droits de la défense des intéressés sont pleinement assurés dans le déroulement de la procédure. L’accès au dossier est ouvert au moins aux parties directement intéressées tout en respectant l’intérêt légitime des entreprises à ce que leurs secrets d’affaires ne soient pas divulgués.»

8. L’article 17, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 802/2004 de la Commission, du 7 avril 2004, concernant la mise en œuvre du règlement n° 139/2004 (6), exclut cependant les documents internes de la Commission de l’accès aux documents:

«Le droit d’accès au dossier ne s’étend pas aux informations confidentielles ni aux documents internes de la Commission ou des autorités compétentes des États membres. Il ne s’étend pas non plus à la correspondance entre la Commission et les autorités compétentes des États membres ou entre ces dernières.»

9. La disposition précédemment applicable et notamment à l’affaire Airtours/First Choice, l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 447/98 de la Commission, du 1^er mars 1998, relatif aux notifications, aux délais et aux auditions prévus par le règlement n° 4064/89 (7), était rédigée en des termes similaires:

«Les informations recueillies, y compris les documents annexes, ne peuvent en aucun cas être communiquées ou rendues accessibles lorsqu’elles contiennent des secrets d’affaires d’une personne ou d’une entreprise, notamment des parties notifiantes, d’autres parties intéressées ou de tiers, ou d’autres informations confidentielles dont la divulgation n’est pas considérée par la Commission comme nécessaire pour les besoins de la procédure, ou lorsqu’il s’agit de documents internes de l’administration.»

III – Faits

10. Les faits de la cause, tels qu’ils ressortent de l’arrêt du Tribunal, sont les suivants:

11. Par l’arrêt Airtours (8), le Tribunal a annulé une décision adoptée par la Commission en qualité d’autorité de contrôle des concentrations, interdisant au voyagiste Airtours plc, devenu depuis MyTravel Group plc (ci-après «MyTravel»), d’acquérir l’entreprise concurrente First Choice.

12. À la suite de l’arrêt Airtours, la Commission a mis en place un groupe de travail réunissant des fonctionnaires de la direction générale (DG) «Concurrence» et du service juridique afin d’examiner s’il était approprié d’introduire un pourvoi à l’encontre de cet arrêt et d’apprécier les répercussions de ce dernier sur les procédures applicables au contrôle des concentrations ou à d’autres domaines. Le rapport du groupe de travail a été présenté au membre de la Commission chargé des questions de concurrence le 25 juillet 2002, avant la fin du délai de pourvoi. La Commission n’a pas formé de pourvoi.

13. Le 18 juin 2003, MyTravel a, au final sans succès (9), introduit un recours en responsabilité, en vue d’être indemnisée du préjudice qu’elle prétendait avoir subi du fait de la gestion et de l’appréciation de l’opération de concentration entre Airtours et First Choice par la Commission.

14. Alors que ce recours était encore pendant devant le Tribunal, MyTravel a demandé à la Commission par lettre du 23 mai 2005, en application du règlement n° 1049/2001, à avoir accès à plusieurs documents. Les documents visés étaient le rapport du groupe de travail (ci-après le «rapport»), les documents relatifs à la préparation de ce rapport (ci-après les «documents de travail») ainsi que les documents figurant au dossier de l’affaire Airtours/First Choice sur lesquels le rapport est fondé ou qui y sont cités (ci-après les «autres documents internes»).

15. La Commission s’est prononcée sur cette demande par courrier du 5 septembre 2005 [D(2005) 8461, ci-après la «première décision»] en ce qu’elle concernait le rapport et les documents de travail et par lettre du 12 octobre 2005 [D(2005) 9763, ci-après la «seconde décision»] dans la mesure où elle portait sur les autres documents internes.

16. Dans la première décision, la Commission invoquait notamment l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001 pour justifier le refus de donner accès à l’intégralité du rapport et à certains documents de travail (points I.3, II et annexe intitulée «Inventaire des ‘documents de travail’»). Elle précisait que le rapport était un document interne, qui reflétait l’appréciation de ses services sur la possibilité d’introduire un pourvoi contre l’arrêt Airtours et de réexaminer les procédures d’enquête en matière de concentration. Selon la Commission, sa divulgation au public porterait gravement atteinte à son processus décisionnel, dans la mesure où la liberté d’opinion des auteurs de tels documents serait menacée si, en les rédigeant, ils devaient tenir compte de la possibilité de voir leurs appréciations divulguées au public, et ce même après qu’une décision avait été adoptée en considération de leurs appréciations.

17. Dans la seconde décision, la Commission invoquait l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001 et l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement pour fonder le refus de donner accès aux documents suivants:

– les projets relatifs à la décision au titre de l’article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 4064/89, à la communication des griefs et à la décision finale dans l’affaire Airtours/First Choice (ci-après les «projets de texte») (point II.6 et documents mentionnés à la rubrique 6 de la première annexe de...