Commission of the European Communities v Federal Republic of Germany.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:1995:72
• Court: Court of Justice (European Union)
• Date: 16 March 1995
• Docket Number: C-422/92
• Procedure Type: Recurso por incumplimiento – fundado
• Celex Number: 61992CC0422

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL

M. F. G. JACOBS

présentées le 16 mars 1995 ( *1 )

1. Dans la présente procédure, la Commission demande à la Cour de constater que l'Allemagne n'a pas rempli les obligations qui lui incombent en vertu de la directive 75/442/CEE du Conseil ( 1 ), de la directive 78/319/CEE du Conseil ( 2 ) et de la directive 84/631/CEE du Conseil ( 3 ), telle que modifiée par la directive 86/279/CEE du Conseil ( 4 ). Ces directives ont toutes été substantiellement modifiées ou abrogées au cours de la phase administrative ou de la phase judiciaire de la présente procédure.

La législation communautaire sur les déchets

2. Avant l'Acte unique européen, le traité ne prévoyait pas spécifiquement une politique communautaire de l'environnement. Le Conseil a néanmoins adopté, sur la base des articles 100 et 235, une série de directives sur les déchets. La principale, à savoir la directive 75/442, énonce, dans sa version initiale, qui est la version pertinente aux fins de la présente procédure, un certain nombre de dispositions générales et de principes généraux en ce qui concerne l'élimination des déchets. La directive impose aux États membres de prendre les mesures appropriées pour promouvoir la prévention, le recyclage et la transformation des déchets (article 3) et de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans porter préjudice à l'environnement (article 4). Les États membres doivent établir ou désigner la ou les autorités compétentes chargées, dans une zone déterminée, de planifier, d'organiser, d'autoriser et de superviser les opérations d'élimination des déchets (article 5). Tout établissement ou toute entreprise qui assure le traitement, le stockage ou le dépôt de déchets pour le compte d'autrui doit obtenir de l'autorité compétente une autorisation (article 8) et est également soumis à des contrôles périodiques effectués par cette autorité (article 9). Les entreprises qui assurent le transport, le ramassage, le stockage, le dépôt ou le traitement de leurs propres déchets, ainsi que celles qui ramassent ou transportent des déchets pour le compte d'autrui, sont également soumises à la surveillance de l'autorité compétente (article 10). Les « déchets » sont définis de manière large, à l'article 1er, sous a), comme toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou a l'obligation de se défaire en vertu des dispositions nationales en vigueur.

3. En vertu de l'article 2, paragraphe 2, sous f), les déchets soumis à des réglementations communautaires spécifiques sont exclus du champ d'application de la directive. La directive 78/319 ( 5 ) fixe des règles spécifiques pour les déchets toxiques et dangereux. Comme dans le cas de la directive 75/442, les États membres doivent promouvoir la prévention, le recyclage et la transformation de tels déchets (article 4), assurer qu'ils seront éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et l'environnement (article 5) et établir ou désigner des autorités compétentes chargées, dans une zone donnée, de planifier, d'organiser, d'autoriser et de superviser les opérations d'élimination des déchets (article 6). Les États membres doivent assurer que les déchets toxiques et dangereux soient séparés des autres matières, soient étiquetés de façon appropriée et soient recensés et identifiés pour chaque site où leur dépôt est effectué (article 7). Il est permis aux États membres de prendre des mesures plus rigoureuses (article 8). Un système d'autorisations est établi pour les installations, établissements ou entreprises qui assurent le stockage, le traitement ou le dépôt des déchets (article 9). Les autorités compétentes doivent établir et tenir à jour des programmes pour l'élimination de ces déchets. Ces programmes doivent être publiés et communiqués à la Commission (article 12). Dans les cas d'urgence ou de danger grave, les États membres doivent prendre des mesures, y compris des dérogations temporaires à la directive, afin d'assurer la protection de la population et de l'environnement (article 13). Des exigences en matière de pièces justificatives sont imposées aux personnes qui produisent, détiennent ou éliminent de tels déchets, ainsi qu'en ce qui concerne l'identification des déchets transportés au cours des opérations d'élimination (article 14). Un système de contrôles et de surveillance par les autorités compétentes est établi (article 15).

4. On peut relever que la directive 76/403/CEE du Conseil ( 6 ) fixe des règles spécifiques pour l'élimination des polychlorobiphényles et des polychloroterphényles. Cette directive n'est pas directement en cause dans la présente procédure.

5. La directive 84/631, telle que modifiée par la directive 86/279, établit un système de surveillance et de contrôle des transferts transfrontaliers de déchets dangereux. Par « déchets dangereux », on entend les déchets toxiques et dangereux définis à l'article 1er, sous b), de la directive 78/319, à l'exception de certains solvants chlorés et organiques, ainsi que les PCB définis à l'article 1er, sous a), de la directive 76/403. Les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux à l'intérieur de la Communauté, ainsi que les exportations vers des pays tiers, sont soumis à une procédure comportant une notification adressée à l'autorité compétente de l'État membre qui, en vertu de la directive, a la responsabilité de délivrer l'accusé de réception de cette notification ou de soulever des objections. La directive énumère les motifs pour lesquels des objections peuvent être soulevées et, dans le cas d'objections soulevées par l'État membre d'expédition, opère une distinction entre les mouvements entre États membres et les exportations vers des pays tiers (articles 3 et 4).

6. A la suite de négociations menées sous les auspices du programme des Nations unies pour l'environnement, la Communauté a signé, le 22 mars 1989, la convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination. La convention a été approuvée au nom de la Communauté par la décision 93/98/CEE du Conseil, du 1er février 1993 ( 7 ). Le préambule de la convention se réfère notamment au « sentiment croissant favorable à l'interdiction des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination dans d'autres États, en particulier dans les pays en développement », ainsi qu'à la conviction que « les déchets dangereux et autres déchets devraient, dans toute la mesure où cela est compatible avec une gestion écologiquement rationnelle et efficace, être éliminés dans l'État où ils ont été produits ».

7. La convention établit une série de règles en vue de réaliser ces objectifs. L'article 4, paragraphe 1, s'oppose notamment à l'exportation de déchets vers les États qui imposent une interdiction générale des importations de déchets dangereux ou d'autres déchets en vue de leur élimination, ou qui ne donnent pas leur accord spécifique pour leur importation. L'article 4, paragraphe 9, impose aux parties d'assurer que les mouvements transfrontières de déchets dangereux et d'autres déchets ne soient autorisés que si l'État d'exportation ne dispose pas des moyens techniques et des installations nécessaires ou des sites d'élimination voulus pour éliminer les déchets en question selon des méthodes écologiquement rationnelles et efficaces, ou si les déchets constituent une matière brute nécessaire pour les industries de recyclage ou de récupération de l'État d'importation, ou si le mouvement transfrontière en question est conforme à d'autres critères qui seront fixés par les parties et qui ne s'écartent pas des objectifs de la convention.

8. Le 7 mai 1990, le Conseil a adopté une résolution ( 8 ) accueillant favorablement les initiatives internationales dans ce domaine et soulignant qu'il importe que « la Communauté dans son ensemble devienne capable d'assurer elle-même l'élimination de ses déchets » et qu'il est souhaitable que « chaque État membre individuellement tende vers une telle autosuffisance » (voir le cinquième considérant du préambule de la résolution). La résolution demandait que des propositions de modification de la directive 84/631 soient faites et que le Conseil approuve rapidement les propositions relatives à la modification des directives 75/442 et 78/319.

9. Le 18 mars 1991, le Conseil a adopté la directive 91/156/CEE ( 9 ), modifiant substantiellement la directive 75/442. La directive a été adoptée sur la base de l'article 130 S ( 10 ), inséré par l'Acte unique européen, qui a créé une base juridique spécifique pour les actions relatives à la protection de l'environnement. Les modifications apportées par la directive « prennent pour base un niveau élevé de protection de l'environnement » (voir le premier considérant). La directive renforce les obligations des Etats membres en matière de gestion des déchets, soulignant la nécessité de restreindre leur production et de promouvoir leur recyclage et leur réutilisation. Dans la ligne de la convention de Bâie et de la résolution du Conseil, la directive se fonde sur le principe d'autosuffisance, tant pour la Communauté dans son ensemble que pour les États membres individuels. En particulier, l'article 5 de la directive 75/442, telle que modifiée, impose aux États membres l'établissement d'un réseau intégré d'installations d'élimination, permettant « à la Communauté dans son ensemble d'assurer elle-même l'élimination de ses déchets et aux États membres de tendre individuellement vers ce but, en tenant compte des conditions géographiques ou du besoin d'installations spécialisées pour certains types de déchets ».

10. Le 12 décembre 1991, le Conseil a également adopté la directive 91/689/CEE...