Markus Stoß (C-316/07), Avalon Service-Online-Dienste GmbH (C-409/07) and Olaf Amadeus Wilhelm Happel (C-410/07) v Wetteraukreis and Kulpa Automatenservice Asperg GmbH (C-358/07), SOBO Sport & Entertainment GmbH (C-359/07) and Andreas Kunert (C-360/07) v Land Baden-Württemberg.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2010:109
• Docket Number: C-360/07,,C-410/07,C-359/07,,C-409/07,C-316/07,,C-358/07,
• Celex Number: 62007CC0316
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 04 March 2010

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PAOLO MENGOZZI

présentées le 4 mars 2010 (1)

Affaires jointes C‑316/07, C‑358/07à C‑360/07, C‑409/07 et C‑410/07

Markus Stoß

contre

Wetteraukreis

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Gießen (Allemagne)]

Kulpa Automatenservice Asperg GmbH

contre

Land Baden-Württemberg

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Stuttgart (Allemagne)]

SOBO Sport & Entertainment GmbH

contre

Land Baden-Württemberg

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Stuttgart (Allemagne)]

Andreas Kunert

contre

Land Baden-Württemberg

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Stuttgart (Allemagne)]

Avalon Service-Online-Dienste GmbH

contre

Wetteraukreis

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Gießen (Allemagne)]

Olaf Amadeus Wilhelm Happel

contre

Wetteraukreis

[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Gießen (Allemagne)]

«Libre prestation de services – Jeux de hasard – Cohérence de la politique nationale en matière de jeux – Activité d’organisation de paris sportifs soumis à autorisation – Reconnaissance mutuelle»

I – Introduction

1. Une industrie milliardaire, qui concerne une activité dangereuse et culturellement sensible. Un service qui, grâce aux nouveaux moyens de communication, franchit facilement les frontières. Un secteur non harmonisé sur lequel n’existe qu’une jurisprudence au cas par cas.

2. Tous ces éléments sont réunis dans le secteur du jeu: c’est pourquoi il ne faut pas s’étonner du caractère fortement litigieux du secteur et des conflits qu’il continuera vraisemblablement de générer à l’avenir. Les questions qui sont ici examinées en sont une bonne preuve, tout comme de nombreuses autres questions qui sont actuellement présentées à la Cour (2).

3. L’absence de droit dérivé est en l’espèce un facteur déterminant, qui oblige les juridictions à se référer directement aux traités. En dépit d’une augmentation sensible de la jurisprudence en la matière au cours des dernières années, il n’existe toujours pas de base jurisprudentielle suffisante pour régler les différents cas de figure qui sont présentés chaque jour devant les juridictions nationales. C’est à ces dernières qu’incombe en dernière instance d’examiner, du point de vue communautaire, des réglementations qui restreignent l’accès au marché du jeu dans un État membre. En répondant aux questions préjudicielles, la Cour est tenue de leur indiquer la voie à suivre pour la réalisation de cette tâche difficile.

4. Dans les affaires concernées en l’espèce, le Verwaltungsgericht Gießen et le Verwaltungsgericht Stuttgart (tribunaux administratifs, Allemagne) demandent à la Cour de se prononcer, en premier lieu, sur la compatibilité avec le droit communautaire du monopole sur les paris sportifs et les loteries qui existe en Allemagne, car ils estiment que la politique nationale de limitation du jeu souffre d’un défaut présumé de cohérence. En second lieu, la Cour doit se prononcer sur la possibilité d’appliquer le principe de reconnaissance mutuelle aux autorisations nationales pour l’organisation de paris sportifs.

II – Le cadre juridique

A – La réglementation communautaire

5. À l’heure actuelle, le secteur des jeux de hasard n’est pas harmonisé en droit de l’Union. La directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (3), exclut expressément ceux-ci de son champ d’application: « [l]a présente directive ne s’applique pas aux activités suivantes: […] h) les activités de jeux d’argent impliquant des mises ayant une valeur monétaire dans les jeux de hasard, y compris les loteries, les casinos et les transactions portant sur des paris» (article 2, paragraphe 2).

6. Cette absence de droit dérivé oblige à recourir au droit primaire, et notamment, pour le cas d’espèce, à l’article 49 CE, dont le premier alinéa interdit les «restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté […] à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation».

B – Le droit allemand

7. En Allemagne, les compétences en matière de jeu sont réparties entre l’État fédéral et les Länder. Il y a, dans la plupart des Länder, un monopole régional pour l’organisation des paris sportifs et des loteries, tandis que l’exploitation des machines de jeux et des casinos est confiée à des opérateurs privés dûment autorisés.

1. Le droit fédéral

8. L’article 284 du code pénal allemand (Strafgesetzbuch, ci-après le «StGB») dispose que:

«1) Quiconque organise ou tient publiquement un jeu de hasard sans autorisation administrative ou fournit les installations nécessaires à cet effet est passible d’une peine de deux ans d’emprisonnement au maximum ou d’une amende.

[...]

3) Quiconque agit dans les cas visés au paragraphe 1

1. de façon professionnelle [...]

[...]

est passible d’une peine de trois mois à cinq ans d’emprisonnement.

[...]»

9. La fixation des conditions d’octroi des autorisations mentionnées dans l’article 284 du StGB incombe aux Länder, à l’exception des autorisations pour l’organisation des paris relatifs à des compétitions hippiques officielles et pour l’installation et l’exploitation des machines à sous, qui sont octroyées par les Länder, mais en application, respectivement, des conditions fixées par la loi relative aux paris sur les courses et aux loteries (Rennwett und Lotteriegesetz, ci‑après le «RWLG») et du code du commerce et de l’industrie (Gewerbeordnung).

10. En ce qui concerne l’autorisation des paris relatifs aux compétitions hippiques, l’article 1 du RWLG énonce que:

«L’association qui veut exploiter une entreprise de paris mutuels à l’occasion de courses publiques de chevaux ou d’autres concours publics de performances hippiques doit en avoir obtenu l’autorisation des autorités compétentes selon le droit du Land.

[…]

3. L’autorisation ne peut être concédée qu’aux associations qui garantissent destiner exclusivement leurs revenus au développement de l’élevage hippique dans le Land.»

11. L’article 2, paragraphe 1, du RWLG énonce que:

«Celui qui, à titre commercial, veut conclure des paris sur des concours publics de performances hippiques ou servir d’intermédiaire pour de tels paris (Bookmakers) doit avoir obtenu l’autorisation des autorités compétentes selon le droit du Land.»

2. Le droit des Länder

a) Le LottStV

12. Par le traité relatif aux loteries en Allemagne (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland, ci-après le «LottStV»), entré en vigueur le 1^er juillet 2004, les Länder ont créé un cadre uniforme pour l’organisation, l’exploitation et le placement, à titre commercial, de jeux de hasard, à l’exception des casinos.

13. L’article 1 du LottStV fixe les objectifs de ce texte entre les Länder. Ces objectifs sont:

«1. de canaliser de manière ordonnée et surveillée la propension naturelle au jeu de la population et en particulier d’éviter qu’elle ne se reporte sur les jeux de hasard non autorisés,

2. d’empêcher les incitations excessives au jeu,

3. d’exclure une exploitation de la propension au jeu à des fins de gains privées ou commerciales,

4. de garantir que les jeux de hasard se déroulent d’une manière régulière et que leur logique soit compréhensible, et

5. de garantir qu’une part importante des recettes provenant des jeux de hasard soit utilisée pour promouvoir des objectifs publics ou bénéficiant d’un statut fiscal privilégié, au sens du code fiscal.»

14. Conformément à l’article 5 du LottStV:

«1. Les Länder ont, dans le cadre des objectifs visés à l’article 1, l’obligation de droit de veiller à une offre suffisante de jeux de hasard.

2. Sur la base de la loi, les Länder peuvent assurer eux-mêmes cette tâche ou la faire assurer par des personnes morales de droit public ou par des sociétés de droit privé dans lesquelles des personnes morales de droit public détiennent directement ou indirectement une participation déterminante.

3. Les personnes mentionnées au paragraphe 2 ne sont autorisées à agir en tant qu’organisateurs ou exécutants [...] que dans le Land dans lequel elles exécutent leurs tâches conformément au paragraphe 2. Elles ne peuvent commercialiser ou faire commercialiser des jeux de hasard que dans ce Land. Elles ne peuvent organiser ou réaliser des jeux de hasard dans un autre Land qu’avec l’autorisation de ce dernier. L’obtention de l’accord n’est pas un droit acquis.

4. Les personnes autres que celles citées au paragraphe 2 ont seulement le droit d’organiser des loteries et des tirages selon les dispositions de la troisième section.»

15. L’article 6 du LottStV, compris dans la troisième section, soumet l’organisation publique de loteries ne relevant pas de l’article 5, paragraphe 2, à une autorisation préalable et il énumère une série de conditions qui doivent être réunies pour l’octroi de cette dernière. L’article 7, paragraphe 1, du LottStV exclut la possibilité d’accorder ces autorisations lorsqu’il est possible que cette organisation de loteries, compte tenu du volume général de l’offre de jeux de hasard existante, encourage particulièrement cette passion du jeu.

16. Dans le cadre défini par le LottStV, chaque Land a édicté sa propre réglementation sur les jeux de hasard en se réservant l’organisation des loteries et des paris sportifs ou en la confiant à des sociétés de droit privé qu’il contrôle.

b) La réglementation du Land Hessen

17. Aux termes de l’article 1^er, paragraphe 1, de la loi sur les paris sportifs, loteries à tirages et loteries complémentaires étatiques en Hesse (Gesetz über staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen), seul le Land est autorisé à organiser des paris sportifs sur son territoire, à l’exception des paris portant sur les courses...