The Queen contra Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd.

• Jurisdiction: European Union
• Date: 20 June 1995
• Court: Court of Justice (European Union)

Avis juridique important

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61994C0005

Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 20 juin 1995. - The Queen contre Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd. - Demande de décision préjudicielle: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Royaume-Uni. - Libre circulation des marchandises - Protection des animaux - Directive d'harmonisation - Article 36 du traité CE - Responsabilité extracontractuelle d'un État membre pour violation du droit communautaire. - Affaire C-5/94.

Recueil de jurisprudence 1996 page I-02553

Conclusions de l'avocat général

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Faits et procédure

1 L'existence d'une directive d'harmonisation permet-elle à un État membre de se prévaloir de l'article 36 du traité CE pour justifier des mesures restreignant les exportations? L'État membre qui refuse, dans des conditions contraires à l'article 34 du traité CE, de délivrer une licence d'exportation engage-t-il sa responsabilité? Quelles sont les conditions d'une telle action en réparation?

2 Telles sont les principales questions posées par la High Court dans une affaire dont le cadre factuel et juridique est le suivant.

3 La directive 74/577/CEE du Conseil, du 18 novembre 1974, relative à l'étourdissement des animaux avant leur abattage (1), fondée sur les articles 43 et 100 du traité CEE, tend à supprimer les disparités des législations nationales relatives à la protection des animaux et impose aux États membres de veiller «... à ce que, pour l'abattage des animaux appartenant aux espèces bovine, ovine, porcine, caprine et aux solipèdes, des mesures soient prises, aptes à assurer que l'étourdissement intervienne immédiatement avant l'abattage, selon des procédés appropriés» (2). La directive n'harmonise pas les procédures de contrôle du respect de ses dispositions.

4 Le royaume d'Espagne devait se conformer à la directive 74/577 à compter de la date de son adhésion à la Communauté, soit le 1er janvier 1986.

5 La directive a été transposée en Espagne par le décret royal du 18 décembre 1987 (3) qui reprend, notamment, les dispositions de son article 1er. Le décret ne prévoit pas de sanctions en cas d'inobservation de ses dispositions.

6 Estimant que les animaux exportés vivants vers l'Espagne subissaient dans les abattoirs de cet État un traitement contraire à la directive, le ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation du Royaume-Uni a refusé systématiquement de délivrer des licences pour l'exportation d'animaux vivants de boucherie vers l'Espagne d'avril 1990 au 1er janvier 1993.

7 C'est ainsi que la société Hedley Lomas (Ireland) Ltd (ci-après «Hedley Lomas») ayant sollicité, le 7 octobre 1992, une licence d'exportation pour exporter des ovins vivants vers un abattoir espagnol ne l'a pas obtenue.

8 Estimant que l'abattoir concerné, agréé depuis 1986, se conformait aux directives communautaires et que les autorités britanniques ne disposaient d'aucune preuve en sens contraire, Hedley Lomas a exercé un recours en «judicial review» contre la décision tacite de refus devant la High Court. Elle a également sollicité des dommages-intérêts.

9 Sans contester que le refus de délivrance d'une licence d'exportation constitue une restriction quantitative aux exportations, le ministère du Royaume-Uni invoque l'article 36 du traité.

10 La High Court vous pose les questions préjudicielles suivantes:

«1) L'existence d'une directive d'harmonisation (directive 74/577/CEE), qui ne prévoit pas de sanctions ni de règles pour l'inobservation de ses dispositions, fait-elle obstacle à ce qu'un État membre (État membre A) invoque l'article 36 du traité CEE pour justifier des mesures restreignant des exportations lorsqu'un intérêt dont la protection est prévue par cet article est menacé en raison du fait qu'un autre État membre (État membre B) omet, en pratique, d'assurer les résultats exigés par la directive?

En cas de réponse négative à la première question:

2) Dans les circonstances décrites dans la première question, l'article 36 autorise-t-il un État membre A à interdire les exportations d'ovins vers un État membre B en vue de leur abattage

i) à titre général

ou

ii) lorsque la destination indiquée desdits ovins est un abattoir de l'État membre B dont l'État membre A n'a pas la preuve qu'il ne respecte pas les dispositions de la directive?

En cas de réponse affirmative à la première question, ou de réponse négative à la deuxième, et dans les circonstances de l'espèce:

3) Le droit communautaire impose-t-il à l'État membre A l'obligation de réparer le préjudice ayant pu être causé à un opérateur commercial par l'absence de délivrance d'une licence d'exportation en infraction avec l'article 34 et, en cas de réponse affirmative, dans quelles conditions une telle obligation prend-elle naissance et comment ladite réparation doit-elle être calculée?»

Sur la première question

11 Deux points seront abordés successivement. En premier lieu, un État membre peut-il se prévaloir de l'article 36 du traité lorsqu'une directive d'harmonisation est silencieuse sur les procédures de contrôle des mesures qu'elle institue? (I) En second lieu, s'agissant d'une directive d'harmonisation protégeant un intérêt visé par l'article 36 du traité (protection de la santé et de la vie des animaux), un État membre peut-il se fonder sur cet article pour limiter les exportations vers un État membre qui ne respecte pas les prescriptions de la directive sur son territoire? (II)

I - Un État membre peut-il se prévaloir de l'article 36 du traité lorsqu'une directive d'harmonisation est silencieuse sur les procédures de contrôle des mesures qu'elle institue?

12 Il n'est pas discuté que le refus par les autorités britanniques de délivrer des licences d'exportation constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'exportation.

13 Le gouvernement du Royaume-Uni peut-il se fonder sur l'article 36 du traité pour justifier une telle mesure alors qu'une directive d'harmonisation fondée sur l'article 100 du traité réglemente la matière?

14 Lorsqu'une directive d'harmonisation a été adoptée, les États membres ne peuvent plus imposer des exigences autres que celles prévues par la directive, à condition que l'harmonisation mise en place soit complète.

15 Dès lors que l'harmonisation n'est que partielle ou qu'elle confère aux États membres une compétence nationale pour sa mise en application ou pour la mise en place de mesures de contrôle, les articles 36 et 100 du traité peuvent s'appliquer simultanément.

16 Ainsi, aux termes de votre arrêt du 30 novembre 1983, Van Bennekom (4):

«Ce n'est que lorsque, par application de l'article 100 du traité, des directives communautaires prévoient l'harmonisation complète de toutes les mesures nécessaires à assurer la protection de la santé des animaux et des personnes et aménagent des procédures communautaires de contrôle de leur observation que le recours à l'article 36 cesse d'être justifié. Or, il est constant que tel n'est pas le cas des directives relatives aux produits pharmaceutiques. Il y a donc lieu d'examiner si des mesures limitant la commercialisation de vitamines peuvent être justifiées par l'article 36 du traité» (5).

17 Il s'ensuit que tant qu'une harmonisation complète n'est pas intervenue dans le domaine de la protection des animaux en ce qui concerne leur exportation vers les autres États membres, il appartient aux États membres de prendre les mesures de contrôle nécessaires dans le cadre de l'article 36 du traité.

18 Tel est précisément le cas de la directive 74/577 qui vous est soumise.

19 Aux termes de son article 1er, «Les États membres veillent à ce que ... des mesures soient prises...» Aux termes de son article 2, «L'autorité compétente selon la législation nationale s'assure que l'étourdissement est effectué au moyen d'un appareil approuvé...» Enfin, selon son article 5, «Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions de la présente directive...»

20 Celle-ci n'aménage donc pas des procédures communautaires de contrôle de son observation. Elle ne trace pas de cadre approprié dans lequel ces contrôles seraient effectués à la différence, par exemple, de la directive 73/173/CEE (6) visée dans l'arrêt du 5 avril 1979, Ratti (7), ou de la directive 74/63/CEE (8) visée dans l'arrêt Tedeschi (9).

21 Les États membres étaient donc tenus de prendre, en application de la directive, les mesures nécessaires au respect sur leur territoire de l'obligation d'étourdissement des animaux avant abattage, d'opérer des contrôles dans les abattoirs visés par la directive et de prendre toutes les dispositions utiles, par exemple en soumettant les abattoirs à une procédure d'agrément.

II - Un État membre peut-il se fonder sur l'article 36 du traité pour limiter les exportations vers un État membre qui ne respecte pas les prescriptions de la directive sur son territoire?

22 Un État membre peut-il se fonder sur l'article 36 du traité pour prendre des mesures destinées à protéger les animaux contre d'éventuelles violations de la directive sur le territoire d'autres États membres? L'article 36 du traité peut-il faire l'objet d'une application extraterritoriale?

23 Il est clair qu'ici le Royaume-Uni invoque l'article 36 du traité - et paralyse ainsi la libre circulation des animaux en question - non pas pour protéger ceux-ci contre les mauvais traitements sur son territoire, pour y améliorer leur protection ou pour prendre en compte une situation spécifique au territoire national. Le Royaume-Uni prend ici en compte l'intérêt communautaire et tire les conséquences de la prétendue violation des dispositions de la directive par un autre État membre. Le Royaume-Uni est-il fondé à se prévaloir de l'article 36 du traité?

24 Relevons, en premier lieu, que la violation par le royaume d'Espagne de...