Enzo Buccioni v Banca d'Italia.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2018:717
• Docket Number: C-594/16
• Celex Number: 62016CJ0594
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Date: 13 September 2018

ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)

13 septembre 2018 ( *1 )

« Renvoi préjudiciel – Rapprochement des législations – Directive 2013/36/UE – Article 53, paragraphe 1 – Obligation de secret professionnel incombant aux autorités nationales de surveillance prudentielle des établissements de crédit – Établissement de crédit dont la liquidation forcée a été ordonnée – Divulgation d’informations confidentielles dans le cadre de procédures civiles ou commerciales »

Dans l’affaire C‑594/16,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 29 septembre 2016, parvenue à la Cour le 23 novembre 2016, dans la procédure

Enzo Buccioni

contre

Banca d’Italia,

en présence de :

Banca Network Investimenti SpA, en liquidation,

LA COUR (cinquième chambre),

composée de M. J. L. da Cruz Vilaça (rapporteur), président de chambre, MM. E. Levits, A. Borg Barthet, Mme M. Berger et M. F. Biltgen, juges,

avocat général : M. M. Bobek,

greffier : M. R. Schiano, administrateur,

vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 21 mars 2018,

considérant les observations présentées :

– pour M. Buccioni, par Mes N. Paoletti, A. Mari et G. Paoletti, avvocati,

– pour la Banca d’Italia, par Mes S. Ceci, M. Marcucci et N. de Giorgi, avvocati,

– pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. P. Gentili, avvocato dello Stato,

– pour le gouvernement portugais, par MM. L. Inez Fernandes, M. Figueiredo et L. Barroso, en qualité d’agents,

– pour la Commission européenne, par MM. V. Di Bucci, J. Baquero Cruz et K.-P. Wojcik ainsi que par Mme A. Steiblytė, en qualité d’agents,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 12 juin 2018,

rend le présent

Arrêt

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Enzo Buccioni à la Banca d’Italia (ci-après la « BdI ») au sujet de la décision de cette dernière de lui refuser l’accès à certains documents concernant la Banca Network Investimenti SpA (ci-après la « BNI »).

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

3 Les considérants 2, 5, 6 et 15 de la directive 2013/36 énoncent : « (2) [...] Les principaux objectif et objet de la présente directive sont de coordonner les dispositions nationales concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, leurs modalités de gouvernance et leur cadre de surveillance. [...] [...] (5) La présente directive devrait constituer l’instrument essentiel pour la réalisation du marché intérieur dans le secteur des établissements de crédit, sous le double aspect de la liberté d’établissement et de la libre prestation de services. (6) Le fonctionnement harmonieux du marché intérieur nécessite, outre des normes juridiques, une coopération étroite et régulière entre les autorités compétentes des États membres ainsi qu’une convergence sensiblement renforcée de leurs pratiques réglementaires et de surveillance. [...] (15) Il convient de se limiter à l’harmonisation nécessaire et suffisante pour assurer la reconnaissance mutuelle des agréments et des systèmes de surveillance prudentielle, en permettant la délivrance d’un agrément unique valable dans toute l’Union et l’application du principe de la surveillance prudentielle par l’État membre d’origine. »

4 Aux termes de l’article 4 de cette directive, intitulé « Désignation et pouvoirs des autorités compétentes » : « [...] 2. Les États membres veillent à ce que les autorités compétentes suivent l’activité des établissements [...] de manière à s’assurer qu’ils respectent les exigences de la présente directive et du règlement (UE) [no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1)] 3. Les États membres veillent à l’existence de mesures appropriées permettant aux autorités compétentes d’obtenir l’information nécessaire pour apprécier si les établissements [...] respectent les exigences visées au paragraphe 2 et d’enquêter sur les infractions éventuelles auxdites exigences. [...] 5. Les États membres exigent que les établissements communiquent aux autorités compétentes de leur État membre d’origine toutes les informations nécessaires permettant d’apprécier si les règles adoptées conformément à la présente directive et au règlement (UE) no 575/2013 sont respectées. Les États membres veillent également à ce que les mécanismes de contrôle interne et les procédures administratives et comptables des établissements permettent de vérifier à tout moment que les établissements respectent ces règles. [...] »

5 L’article 6 de ladite directive, intitulé « Coopération au sein du Système européen de surveillance financière », dispose : « Dans l’exercice de leurs missions, les autorités compétentes tiennent compte de la convergence des outils et des pratiques de surveillance lors de l’application des exigences législatives, réglementaires et administratives adoptées en vertu de la présente directive et du règlement [no 575/2013]. À cette fin, les États membres veillent à ce que : a) les autorités compétentes, en qualité de parties au Système européen de surveillance financière (SESF), conformément au principe de coopération loyale énoncé à l’article 4, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne, coopèrent dans un esprit de confiance et de total respect mutuel, notamment en veillant à ce que des informations appropriées et fiables circulent entre elles et les autres parties au SESF ; [...] »

6 L’article 50 de cette même directive, intitulé « Collaboration en matière de surveillance », prévoit, à son paragraphe 1 : « En vue de surveiller l’activité des établissements opérant, notamment par le moyen d’une succursale, dans un ou plusieurs États membres autres que celui de leur administration centrale, les autorités compétentes des États membres concernés collaborent étroitement. Elles se communiquent toutes les informations relatives à la gestion et à la propriété de ces établissements susceptibles de faciliter leur surveillance et l’examen des conditions de leur agrément, ainsi que toutes les informations susceptibles de faciliter leur suivi, en particulier en matière de liquidité, de solvabilité, de garantie des dépôts, de limitation des grands risques, d’autres facteurs susceptibles d’influer sur le risque systémique représenté par l’établissement, d’organisation administrative et comptable et de mécanismes de contrôle interne. »

7 L’article 53 de la directive 2013/36, intitulé « Secret professionnel », dispose, à son paragraphe 1 : « Les États membres prévoient que toutes les personnes exerçant ou ayant travaillé pour les autorités compétentes, ainsi que les réviseurs ou les experts mandatés par les autorités compétentes, sont tenus au secret professionnel. Les informations confidentielles que ces personnes, réviseurs et experts reçoivent dans l’exercice de leurs attributions ne peuvent être divulguées que sous une forme résumée ou agrégée, de façon à ce que les établissements de crédit ne puissent pas être identifiés, sans préjudice des cas relevant du droit pénal. Néanmoins, lorsqu’un établissement de crédit a été déclaré en faillite ou que sa liquidation forcée a été ordonnée, les informations confidentielles qui ne concernent pas les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de cet établissement de crédit peuvent être divulguées dans le cadre de procédures civiles ou commerciales. »

8 L’article 54 de cette directive porte sur l’ « Utilisation des informations confidentielles ».

9 L’article 22 du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63), concerne la procédure régulière pour l’adoption des décisions de la Banque centrale européenne (BCE) en matière de surveillance, tandis que l’article 27 de ce règlement porte sur l’obligation de secret professionnel qui incombe aux membres du conseil de surveillance, au personnel de la BCE ainsi qu’au personnel détaché par les États membres participants exerçant des fonctions de surveillance, et sur l’échange d’informations entre la BCE et les autorités et les organes nationaux ou de l’Union.

Le droit italien

10 L’article 22 de la legge n. 241 – recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (loi no 241, portant nouvelles dispositions en matière de procédure administrative et de droit d’accès aux documents administratifs), du 7 août 1990, telle que modifiée, intitulé « Définitions et principes en matière d’accès », prévoit, à ses paragraphes 2 et 3 : « 2. L’accès aux documents administratifs, au vu de l’importance de ses objectifs d’intérêt public, constitue un principe...