La jurisdicción contencioso-administrativa en España

AutorProf. Dr. Santiago Rosado Pacheco
Páginas17-67

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I Génesis de la jurisdicción contencioso-administrativa en España

En España se ha situado, un tanto convencionalmente, como punto de partida de la justicia administrativa la Ley de Consejos Provinciales de 2 de abril de 1845 y la Ley de 6 de julio de 1845 sobre el Consejo Real, sobre el principio de exclusión de los jueces de los asuntos administrativos. De esta forma, los Consejos Provinciales, junto a su función consultiva del gobierno y administración, según el Art. 8:

"...actuarán además como tribunales en los asuntos administrativos..."

y, de acuerdo con el Art. 9:

"entenderán, por último, los consejos provinciales en todo lo contencioso de los diferentes ramos de la administración civil, para los cuales no establezcan las leyes juzgados especiales..."

Por otro lado, la Ley de organización y atribuciones del Consejo Real, de 6 de julio de 1845, estableció, también junto a su función consultiva, mediante el Art. 13 que:

"El Consejo Real conocerá de los asuntos administrativos de su competencia en Consejo pleno, o por medio de las secciones en que estará dividido",

Este sistema que, en realidad, es una actualización de la tradición española del Antiguo Régimen1, se fundamentaba en la articulación de dos vías de recurso: la propiamente gubernativa ante las autoridades de la Administración activa y la vía de recurso contencioso ante los Consejos (Provincial y Real). Si se impugnaban contenciosamente actos dePage 18 autoridades no centrales (locales o periféricos del Estado) conocían los Consejos provinciales, y si se impugnaban las resoluciones de éstos (apelación) o actos de organismos centrales conocía el Consejo Real. Aquí se ha querido ver una importación del modelo francés de justicia administrativa retenida que inauguró la ley 16-24 de agosto de 1790 que en definitiva, aunque a través del concurso del Consejo de Estado, era de competencia de la Jefatura del Estado. Paralelamente en España, los Consejos (Real o de Estado) o tribunales administrativos, con jurisdicción en todo el territorio nacional, proponían proyectos de sentencia que el Gobierno podía no aprobar, lo que se llamaba sistema de justicia retenida2.

Tras las tensiones políticas pendulares (moderados versus demócratas y liberales) del siglo XIX, el sistema se modificó en el período 1868-1875 sometiendo la actuación de las autoridades gubernativo-administrativas a los tribunales ordinarios, con un sistema de justicia delegada o, mejor aún, de control jurisdiccional puro. Así se dictó el Decreto de 13 de octubre de 1868 suprimiendo la jurisdicción contencioso-administrativa, los Consejos Provinciales y la sección de lo contencioso del Consejo de Estado y el Decreto de 16 de octubre de 1868 creando en el Tribunal Supremo de justicia y en todas las Audiencias una Sala que decida sobre las cuestiones contencioso-administrativas.

De nuevo, en un movimiento contrario, se dicta el Decreto de 29 de enero de 1875, devolviendo al Consejo de Estado y, ahora, a las comisiones provinciales los asuntos contencioso-administrativos.

Por fin, con la Ley de 13 de septiembre de 1888, sobre el ejercicio de la jurisdicción contencioso-administrativa, conocida como Ley Santamaría de Paredes, se llega a una posición ecléctica o de sistema mixto3. Es decir, se instituye un sistema de jurisdicción contencioso-administrativo especial y distinto al civil y penal, pero no retenida, sino delegada y ejercida por tribunales de composición mixta administrativo judicial, cuyo objeto central sean las resoluciones administrativas que:

- causen estado (vía administrativa previa);

- emanados de la Administración en el ejercicio de sus facultades regladas (no potestad discrecional)

- vulneren un derecho de carácter administrativo establecido anteriormente a favor del demandante por una ley, un reglamento o un precepto administrativo (norma previa).

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En definitiva, se mantiene que la Ley generaliza el sistema revisor, imponiendo el sistema de cláusula general frente al llamado sistema de lista, incorporando la jurisdicción delegada al estilo francés4.

Esta Ley, como tantas de la Restauración, gozó de una larga vida, aunque con muchos avatares y modificaciones (muy importantes la de 1894 y 1904) que apuntaban a un sistema de total judicialización del objeto contencioso-administrativo, hasta desembocar en la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, antecedente decisivo de nuestro modelo actual, La Ley de la Jurisdicción de 1956 establece los rasgos característicos del sistema de la siguiente forma:

- impone la judicialización, que en palabras de su propia Exposición de Motivos consiste en que "siguiendo la orientación que impuso la de 5 de abril de 1904, en cuanto confía la Jurisdicción contencioso-administrativa a verdaderos tribunales encuadrados en la común organización judicial e integrados por Magistrados profesionales",

- sin embargo, lo anterior se hace compatible con el principio de especialización, de manera que, de acuerdo con lo ordenado por los Arts. 20 y 21, se modificó la organización de la carrera judicial al reservar la tercera parte de las plazas de magistrados de las Salas de lo contencioso-administrativo a aquellos magistrados que acreditaran mediante oposición la especialización en la materia, reservándose también un tercio para los magistrados especialistas que tengan diez años de servicios cumplidos,

- el recurso contencioso-administrativo, pese a su denominación, y en palabras de la propia Exposición de Motivos "...no es una casación, sino propiamente una primera instancia jurisdiccional..." y, más adelante, "...un auténtico juicio o proceso entre partes", estableciéndose así la diferencia esencial del "recurso contencioso-administrativo" con los "recursos administrativos", ya que el primero tiene por objeto la impugnación de un acto administrativo ante un órgano jurisdiccional, diferente a las partes litigantes, mientras que los segundos, aún teniendo el mismo objeto, se entablan ante la propia Administración pública,

- la Ley mantiene la denominación de "recurso", en vez de demanda, pero no es un verdadero recurso, puesto que por recurso se entiende la acción que se entabla contra autos o sentencias anteriores (resoluciones judiciales), y es obvio que cuando se formula el recurso contencioso-administrativo no se ha producido ninguna resolución jurisdiccional. La ley prefirió mantener la denominación por razones que han de ligarse a los propios orígenes del sistema (justicia retenida) y, fundamentalmente, porque así se ponía de manifiesto el carácter revisor, entonces, de la Jurisdicción contencioso-administrativa y, en definitiva, la necesidad de la existencia de una vía administrativa previa, hoy en gran medidaPage 20 desbordada por la actual regulación contenida en la Ley nº 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

II El fundamento constitucional de la justicia administrativa

La primera referencia constitucional a la justicia administrativa no se produce en España hasta la Constitución de 10 de diciembre de 1931. Esta Constitución en su Art. 101 dispone que: "La ley establecerá recursos contra la ilegalidad de los actos o disposiciones emanadas de la Administración en el ejercicio de su potestad reglamentaria, y contra los actos discrecionales de la misma constitutivos de exceso de poder o desviación de poder". Al mismo tiempo, el Art. 95 venía a constitucionalizar los diferentes ordenes jurisdiccionales, así: "La Administración de Justicia comprenderá todas las jurisdicciones existentes, que serán reguladas por las leyes". Por ello, venía a constitucionalizarse tanto la jurisdicción contencioso-administrativa regulada conforme a las leyes, así como el objeto de la misma, algo más ampliado ahora:

- actos administrativos singulares y disposiciones emanadas de la potestad reglamentaria

- actos discrecionales (antes excluidos...

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