Luces y sombras del tratado constitucional
| Author | Ángela Figueruelo Burrieza |
| Pages | 169-197 |
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Con acertado criterio se ha dicho que el Tratado Constitucional no representa el punto final del proceso de integración pero tampoco el colapso del mismo (J. MARTÍN y PÉREZ de NANCLARES, 2003). Se trata de un paso más para consolidar lo mucho que se ha avanzado en los últimos cincuenta años y en consecuencia introducir todas aquellas modificaciones necesarias para que la Europa "unida en la diversidad" pueda acomodar su estructura a un mundo globalizado (de VEGA, 1998; MAESTRO, 2001; Ruipérez, 2000) totalmente distinto al período de post-guerra en que se originó y comenzó a funcionar. También es un reto muy importante el de hacer frente a la ampliación más numerosa y más difícil que la Unión ha experimentado (E. PACHE, 2002).
No se puede caer en un excesivo alarde de críticas por el hecho de que los cambios no resulten revolucionarios o que en algunas cuestiones las reformas se hayan quedado cortas ó les haya faltado algo más de ambición. El método Schuman-Monnet, en su esencia, afortunadamente,Page 170 se sigue manteniendo, consolidando su lógica constitucional e incluyendo mecanismos que garantizan la eficacia de un proceso que es consustancialmente abierto y dinámico. De esta forma no se hipoteca la "Europa" de generaciones futuras.
Así, entre las luces merecen especial mención el tema de la personalidad jurídica de la Unión (Art. I-7). Se cierra el polémico tema de la personalidad "implícita" de la Unión (A. MANGAS-LIÑAN NOGUERAS, 2002; P. ANDRÉS, 2003) que debía convivir con las personalidades "explícitas" de la CE, de la CEEA y hasta hace poco tiempo la CECA. En realidad, difícilmente podía pensarse en otra posibilidad en una Unión refundada en un Tratado único y en la que desaparece la estructura en pilares. Precisamente por ello merece, por lo menos alguna reserva el mantenimiento de la peculiaridad de la EURATOM, porque al ser aceptadas en el último momento las enmiendas de los verdes (sobre todo del eurodiputado Johannes Voggenhuber) dicho Tratado no se insertará dentro del Tratado Constitucional y seguirá conservando su personalidad jurídica separada del resto de la Unión Europea (Aparece recogido en un Protocolo por el que se modifica el Tratado EURATOM). El tema de la personalidad jurídica de la Unión, sin restarle la importancia que tiene, se ha visto sobredimensionado pues, se trata más bien de una cuestión técnico-jurídica, antes que de naturaleza constitucional. No puede mantenerse con bases jurídicas solventes que al reconocer a la Unión Europea personalidad jurídica con ello hayamos creado un "Super-Estado Europeo" (Jens-Peter Bonde, diputado danés en su discurso ante la Convención, última sesión; Agencia EUROPE núm. 8520 de 11-7-2003, p. 5, in fine).
Otro de los aciertos de la Convención introducido en el Tratado, que había quedado pendiente después de su solemne proclamación en Niza, es el de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que carecía de fuerza jurídica vinculante; aunque tenemos ya pruebas fehacientes a través de los operadores públicos (A. FIGUERUELO, 2002) de que sí disponía de ciertos efectos jurídicos en cuanto "soft law" ó parámetro interpretativo (J. ROLDAN, 2003; R. ALONSO, 2000; J. GARCÍA ROCA, 2003; J.A. CARRILLO, 2001; J. MARTÍN, 2003; N. FERNÁNDEZ, 2002). De esta forma se supera la etapa transitoria de Niza y el desencanto que aquel momento pudo producir. Así las cosas, sePage 171 reconocen en la Parte I los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta y los 54 artículos de ésta más su Preámbulo se recogen en la Parte II del Tratado (Arts 61 a 114). Las modificaciones introducidas por el Grupo de Trabajo nº II son mínimas, pues, apenas se trata de ciertos retoques técnicos que se aprecian en algunos artículos donde de forma expresa al hablar de varios derechos se remite ó alude a "la Constitución". Pero, con esta inclusión de la Carta en el articulado del futuro Tratado por el que se regirá la Europa Unida, no desaparecen los problemas jurídicos que siguen planteando sus disposiciones horizontales (arts. I-111 a I-114) sobre lo que algún sector de nuestros más relevantes constitucionalistas se han pronunciado acerca de su carácter perturbador para el sistema de protección de derechos (F. RUBIO LLORENTE, 2003; F.J. MATIA, 2002; B. OLIVER, 2003; A. SAIZ, 2001; J.J. SOLOZABAL, 2003; R. ALONSO, 2003).
Tampoco desaparecen los problemas derivados de predicar el carácter jurídicamente vinculante de algunas de sus disposiciones, como, por ejemplo, los relativos al Capítulo de la Solidaridad. Pero, es evidente, que se da un salto cualitativo relevante, manteniendo el consenso de la CONVENCIÓN I que elaboró la Carta y también se enfoca la solución, que llegará en su día, del tema de la Adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos y que parecía insoluble. En el Proyecto de Tratado Constitucional se pone de relieve (art. I-9.2) que "la Unión se adherirá..." a dicho Convenio, aunque esa adhesión no modificará las competencias de la Unión definidas en la Constitución. Su materialización sería decisiva para resolver la actual controversia sobre el estándar de protección o los límites de los derechos fundamentales (J. MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES, 2003), evitar interpretaciones divergentes sobre un mismo derecho por Luxemburgo y Estrasburgo y permitirá evitar de cara el futuro posibles conflictos como los casos "Mattehws" o "Senator Lines". Se sigue manteniendo en el art. I-9.3 la referencia expresa (actualmente en el art. 6.2 TUE) a los derechos fundamentales que garantiza el CEDH y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, como principios generales.
A pesar que algunos se hayan visto sorprendidos por ello este precepto no sobra, porque sigue garantizando en el futuro una interpretaciónPage 172 flexible de los derechos fundamentales como la que ha venido realizando el Tribunal de Justicia. Además, la adhesión al CEDH requiere unos trámites que conllevan unos plazos de tiempo relativamente largos por lo que en el plazo intermedio entre la entrada en vigor de la Constitución y la adhesión al CEDH seguirá siendo la base jurídica fundamental para el Tribunal de Justicia cuando resuelva asuntos que tengan que ver con la protección de los derechos de los ciudadanos de la Unión.
Tampoco está exenta de problemas la inclusión en el art. I-10 de un precepto que trata sobre la ciudadanía de la Unión y que plasma en su apd. segundo los derechos actualmente contenidos en los arts. 17 a 22; los problemas no vienen sólo por estar ubicados al lado de los derechos fundamentales, sino por las repeticiones innecesarias y la disparidad de contenidos de este precepto respecto a los que se recogen en los arts. II-99 a II-106, donde además de los contenidos en el art. I-9.2 se incluyen otros como el derecho a una buena administración (art. II-101) o el derecho de acceso a los documentos (art. II-102) que actualmente se reconoce en el art. 255 del TCE. Tampoco puede dejarse a un lado la insuficiencia de recursos financieros para atender adecuadamente a los derechos sociales reconocidos de forma generosa.
Pues bien, ya tenemos derechos, pero lo que más nos preocupa a los constitucionalistas es el tema de las garantías para lograr su vigencia efectiva (H. KELSEN, 1991). Este tema es una sombra alargada de momento; se descartó la posibilidad de establecer algún recurso específico para su garantía como también se desechó (ver Informe PINTASILGO de 1996) la posibilidad de un Tribunal Constitucional "ad hoc". El "ius standi" de los particulares, ciudadanos de la Unión, ante el Tribunal de Justicia sigue siendo insuficiente; se trata, pues, de una asignatura pendiente, sobre la que no se han levantado muchas voces doctrinales, el hecho de pretender que la vigencia efectiva de los derechos que se reconocen en el Tratado Constitucional pueda conseguirse por los cauces ordinarios actualmente existentes (R. ALONSO, 2001).
Los particulares, además, sólo tienen acceso al Tribunal de Justicia en la nueva normativa (que en este campo es muy poco novedosa), pendiente de ratificación en algunos Estados miembros, a través del recurso de queja que regula el art. III-367 (antiguo art. 232) y que dice expresamente:Page 173
"Toda persona física o jurídica podrá recurrir en queja al Tribunal de Justicia, en las condiciones señaladas en los párrafos precedentes, por no haberle dirigido una de las instituciones, órganos u organismos de la Unión un acto distinto de una recomendación o de un dictamen".
También el art. III-365 (antiguo 230.4, cuya reforma fue aconsejada por el Grupo de Trabajo nº II) en su apartado 4, sigue reconociendo que:
"Toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones contempladas en los apartados 1 y 2, contra los actos de los que sea destinataria o que le afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que le afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución".
Se trata de los recursos por incompetencia ó recursos de anulación, vicios sustanciales de forma, violación de la Constitución o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder, de los que es competente para conocer el Tribunal de Justicia de la Unión.
Ante las deficiencias señaladas esperemos que una correcta coordinación de las autoridades judiciales nacionales de los Estados miembros, que son las encargadas de aplicar de forma ordinaria y en primer lugar el derecho de los derechos fundamentales, reservando las instancias jurisdiccionales europeas (como corresponde a cualquier orden descentralizado) para una actuación de garantía última y de unificación doctrinal (HUBER, 2001; SOLOZABAL, 2003), sepa y pueda paliar en parte la tradicional doctrina restrictiva respecto de la legitimación de los...
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