Andrea Francovich and Danila Bonifaci and others v Italian Republic.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:1991:221
• Date: 28 May 1991
• Celex Number: 61990CC0006
• Court: Court of Justice (European Union)
• Procedure Type: Reference for a preliminary ruling
• Docket Number: C-6/90,C-9/90

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JEAN MISCHO

presentadas el 28 de mayo de 1991 ( *1 )

índice

Introducción

Sobre la primera cuestión

I. El efecto directo de la Directiva 80/987

A. La identidad de los beneficiarios

B. El alcance de los derechos

C. La identidad del deudor de los derechos

II. La reparación de los perjuicios sufridos por los particulares por la no adaptación del Derecho interno a la Directiva 80/987

A. Resumen

B. Desarrollo del razonamiento

Jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las disposiciones directamente aplicables o de efecto directo

Enseñanzas que se desprenden de las sentencias Factortame I y Zuckerfabrik

Responsabilidad del Estado en caso de disposiciones sin efecto directo

Requisitos de fondo y de forma de la acción por responsabilidad

Posibles consecuencias de una sentencia en el sentido propuesto

Sobre las cuestiones segunda y tercera

Conclusión

Señor Presidente,

Señores Jueces,

Introducción

1. Pocas veces ha tenido que juzgar este Tribunal de Justicia sobre un asunto en el que las consecuencias negativas, para los particulares afectados, de la no adaptación del Derecho interno a una Directiva fueran tan sorprendentes como en éste. Al mismo tiempo, la situación está lejos de ser sencilla desde el punto de vista jurídico. En efecto, se solicita a este Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre los posibles efectos directos de una Directiva que contiene disposiciones particularmente complicadas. Con carácter subsidiario se plantea el problema de la responsabilidad de los Estados miembros por la no adaptación del Derecho interno a una Directiva, es decir, de un modo más general, por el incumplimiento del Derecho comunitario.

2. La Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario (DO L 283, p. 23; EE 05/02, p. 219), establece que «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias a fin de que las instituciones de garantía [que deben crear o designar] aseguren [...] el pago de los créditos impagados de los trabajadores asalariados que resulten de los contratos de trabajo o de relaciones laborales y que se refieran a la retribución correspondiente al período anterior a una fecha determinada» (apartado 1 del artículo 3). La Directiva permite que los Estados miembros elijan entre tres fechas relacionadas con la insolvencia o a la interrupción de la relación laboral. Además, les concede la facultad de limitar la obligación de pago de las instituciones de garantía.

3. Mediante sentencia de 2 de febrero de 1989, Comisión/Italia (22/87, Rec. p. 143), el Tribunal de Justicia declaró que Italia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado por no haber adaptado su Derecho interno a la Directiva en la fecha fijada, a saber, el 23 de octubre de 1983. Parece que, por lo demás, en la actualidad aún no se ha efectuado esta adaptación.

4. Los hechos que dieron origen al litigio principal son los siguientes. El Sr. Francovich, parte demandante del litigio principal en el asunto C-6/90, había trabajado para la empresa «CDN Elettronica sne» en Vicenza, del 16 de enero de 1983 al 7 de abril de 1984, recibiendo solamente anticipos esporádicos sobre su salario. Por ello, interpuso una demanda ante la Pretura, que condenó a là empresa demandada al pago de una cantidad de alrededor de 6 millones de LIT. Dado que el Sr. Francovich no pudo recuperar esta cantidad de la empresa, reclamó al Estado italiano las garantías previstas por la Directiva 80/987 o, con carácter subsidiario, una indemnización. En el asunto C-9/90, la Sra. Danila Bonifaci y otras treinta y tres trabajadoras asalariadas de la empresa «Gaia Confezioni srl», declarada en quiebra el 5 de abril de 1985, eran acreedoras de ésta por un importe de más de 253 millones de LIT, incluido en el pasivo de la empresa. Más de cuatro años después de producirse la quiebra, no se les había pagado cantidad alguna y el síndico de la quiebra les había comunicado que era absolutamente improbable que hubiese un reparto, incluso parcial, en su favor. Por consiguiente, presentaron demanda contra la República Italiana, solicitando que, habida cuenta de la obligación que le incumbía de aplicar la Directiva 80/987, se le condenara a pagarles los créditos que se les adeudaban en concepto de atrasos de salarios, al menos en lo que respecta a las tres últimas mensualidades, o, en su lugar, a pagarles una indemnización. La Pretura circondariale de Vicenza (en el asunto C-6/90) y la Pretura circondariale de Bassano del Grappa (en el asunto C-9/90) plantean a este Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales redactadas en idénticos términos. Propongo que se examinen de un modo sucesivo.

Sobre la primera cuestión

5. La primera cuestión dice así: «En virtud del Derecho comunitario vigente, ¿puede el particular que haya resultado perjudicado por la falta de ejecución por parte del Estado de la Directiva 80/987 —denegación de justicia— exigir que ese Estado cumpla las disposiciones contenidas en dicha Directiva que sean suficientemente precisas e incondicionales, invocando directamente, frente al Estado miembro que ha incumplido sus obligaciones, la normativa comunitaria para obtener las garantías que el propio Estado debía asegurar y, en cualquier caso, reclamar la indemnización de los daños sufridos en lo que respecta a las disposiciones que no reúnan dichos requisitos?»

6. Mediante esta cuestión, los órganos jurisdiccionales a quo plantean manifiestamente dos problemas diferentes, que conviene distinguir bien, que son los siguientes: — ¿Puede la Directiva 80/987 producir efectos directos en favor de los particulares? — En caso contrario, ¿pueden los particulares reclamar una indemnización al Estado que haya omitido adaptar debidamente su Derecho interno a la Directiva en el plazo establecido?

I. El efecto directo de L Directiva 80/987

7. En su sentencia Busseni, ( 1 )este Tribunal de Justicia resumió en los siguientes términos todos los elementos esenciales de su jurisprudencia relativa al efecto directo de las Directivas : «Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando, mediante una Directiva, las Autoridades comunitarias hayan obligado a los Estados miembros a adoptar un comportamiento determinado, la eficacia de tal acto se debilitaría si se impidiera a los justiciables y a los órganos jurisdiccionales nacionales tomarla en consideración como elemento del Derecho comunitario. Por consiguiente, el Estado miembro que no haya adoptado, en los plazos señalados, las medidas de ejecución que impone la Directiva no puede oponer a los particulares el incumplimiento por su parte de las obligaciones que ella establece. Por consiguiente, en todos los casos en que, desde el punto de vista de su contenido, los preceptos de una Directiva no estén sujetos a ninguna condición y sean suficientemente precisos, pueden invocarse, a falta de medidas de ejecución adoptadas en los plazos señalados, en contra de cualquier disposición nacional disconforme con la Directiva, o también si definen derechos que los particulares pueden invocar frente al Estado (véase, especialmente, sentencia de 19 de enero de 1982, Ursula Becker, 8/81, Rec. p. 53).»

8. Para que un trabajador pueda invocar los derechos que la Directiva pretende establecer antes de que el Derecho nacional sea adaptado a aquélla, es preciso que sean incondicionales y suficientemente precisas las disposiciones relativas a: — la identidad de los beneficiarios; — al alcance de los derechos, y — la identidad del deudor de los derechos.

A. La identidad de los beneficiarios

9. Varias disposiciones de la Directiva contribuyen a determinar los trabajadores beneficiarios. Así, en el apartado 1 del artículo 1 se dice: «La presente Directiva se aplicará a los créditos en favor de los trabajadores asalariados, derivados de contratos de trabajo o de relaciones laborales, frente a empresarios que se encuentren en estado de insolvencia, tal como se define en el apartado 1 del artículo 2.» Por su parte, el apartado 2 del artículo 2 remite al Derecho nacional por lo que respecta a la definición de los términos «trabajador asalariado», y «empresario», cosa que el Tribunal de Justicia confirmó, por lo demás, en la citada sentencia 22/87, apartados 17, 18 y 19.

10. Es cierto que, según el apartado 2 del artículo 1, los Estados miembros podrán excepcionalmente excluir del ámbito de aplicación de la Directiva los créditos de determinadas categorías de trabajadores asalariados. Según el punto II. C del Anexo de la Directiva, en el caso de Italia se trata de: — los trabajadores asalariados que se beneficien de las prestaciones previstas por la legislación en materia de garantía de los ingresos en caso de crisis económica de la empresa; — las tripulaciones de los buques marítimos. En su sentencia Comisión/Italia, 22/87, antes citada, el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de precisar que la primera categoría sólo comprendía los trabajadores que se beneficiaban efectivamente de las prestaciones de que se trata. Aunque, desde un punto de vista formal, la disposición de referencia sólo otorga una facultad a los Estados miembros, es posible admitir, en particular a la luz de lo que se dijo en el asunto 22/87, que con respecto a...