Comune di Milano contra Comisión Europea.

• Jurisdiction: European Union
• ECLI: ECLI:EU:C:2020:1012
• Date: 10 December 2020
• Docket Number: C-160/19
• Celex Number: 62019CJ0160
• Court: Court of Justice (European Union)

SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)

10 dicembre 2020 (*)

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Settore del trasporto aereo – Servizi di assistenza a terra negli aeroporti di Milano Linate (Italia) e Milano Malpensa (Italia) – Apporti di capitale effettuati dalla società che gestisce tali aeroporti a favore della sua controllata detenuta al 100% che fornisce tali servizi – Azionariato pubblico dell’ente di gestione – Decisione che dichiara tali misure aiuti di Stato illegittimi e incompatibili con il mercato interno – Articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Nozioni di “risorse statali”, di “misura imputabile allo Stato” e di “vantaggio economico” – Principio dell’operatore privato – Criterio dell’investitore privato – Onere della prova – Valutazioni economiche complesse – Intensità del controllo giurisdizionale – Snaturamento di elementi di prova»

Nella causa C‑160/19 P,

avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 22 febbraio 2019,

Comune di Milano (Italia), rappresentato da A. Mandarano, E. Barbagiovanni, S. Grassani e L. Picciano, avvocati,

ricorrente,

procedimento in cui l’altra parte è:

Commissione europea, rappresentata da D. Recchia, G. Conte e D. Grespan, in qualità di agenti,

convenuta in primo grado,

LA CORTE (Seconda Sezione),

composta da A. Arabadjiev (relatore), presidente di sezione, K. Lenaerts, presidente della Corte, facente funzione di giudice della Seconda Sezione, M. Ilešič, A. Kumin e T. von Danwitz, giudici,

avvocato generale: J. Kokott

cancelliere: R. Schiano, amministratore

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 4 giugno 2020,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 16 luglio 2020,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con la sua impugnazione, il Comune di Milano (Italia) chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 13 dicembre 2018, Comune di Milano/Commissione (T‑167/13, in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2018:940), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione (UE) 2015/1225 della Commissione, del 19 dicembre 2012, relativa agli aumenti di capitale effettuati dalla società SEA SpA a favore di SEA [Handling] SpA [SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10)]; (ex CP 175/06)] (GU 2015, L 201, pag. 1, in prosieguo: la «decisione controversa»).

Fatti

2 La SEA SpA è la società che gestisce gli aeroporti di Milano Linate (Italia) e di Milano Malpensa (Italia). Fra il 2002 e il 2010 (in prosieguo: il «periodo in esame»), il suo capitale era quasi interamente detenuto da enti pubblici, vale a dire per l’84,56% dal Comune di Milano, per il 14,56% dalla Provincia di Milano (Italia) e per lo 0,88% da altri azionisti pubblici e privati. Nel dicembre 2011, la F2i – Fondi Italiani per le infrastrutture SGR SpA ha acquistato, per conto di due fondi da essa gestiti, il 44,31% del capitale della SEA, formato da una parte del capitale detenuto dal Comune di Milano (29,75%) e dalla totalità del capitale detenuto dalla Provincia di Milano (14,56%).

3 Fino al 1° giugno 2002, la SEA forniva direttamente i servizi di assistenza a terra negli aeroporti di Milano Linate e Milano Malpensa. In seguito all’entrata in vigore del decreto legislativo del 13 gennaio 1999, n. 18 – Attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (Supplemento ordinario alla GURI n. 28, del 4 febbraio 1999), la SEA, in conformità all’obbligo previsto all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 96/67/CE del Consiglio, del 15 ottobre 1996, relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (GU 1996, L 272, pag. 36), ha proceduto alla separazione contabile e giuridica tra le sue attività legate alla fornitura dei servizi di assistenza a terra e le sue altre attività. A tal fine, essa ha costituito una nuova società, interamente controllata dalla stessa e denominata SEA Handling SpA, la quale è stata incaricata di fornire servizi di assistenza a terra negli aeroporti di Milano Linate e Milano Malpensa a partire dal 1° giugno 2002.

4 Il 26 marzo 2002, l’amministrazione del Comune di Milano, la SEA e alcune organizzazioni sindacali hanno concluso un accordo (in prosieguo: l’«accordo sindacale del 26 marzo 2002»), che stabilisce quanto segue:

«L’amministrazione del Comune di Milano (…) conferma che (…)

– la quota di maggioranza della società di handling rimarrà a SEA per almeno cinque anni;

– SEA, in merito agli eventuali partner, è impegnata a darne comunicazione alle organizzazioni sindacali e a presentare insieme agli stessi il piano aziendale e la struttura aziendale (...) L’accordo che SEA stipulerà con le organizzazioni sindacali avrà valore operativo dopo la presentazione ed il confronto sindacale del suddetto piano;

– il piano di mobilità concordato dovrà dare soluzione agli eventuali esuberi escludendo procedure di licenziamento collettivo impegnando SEA all’onere di riqualificazione, riconversione, incentivazione all’esodo e accompagnamento alla pensione del personale individuato;

– il passaggio dei lavoratori nella nuova società avverrà con la tutela dei diritti acquisiti e con la garanzia occupazionale per i prossimi cinque anni;

– l’equilibrio costi/ricavi e il quadro economico in generale saranno sostenuti da SEA ed eventuali partner mantenendo invariate le sue capacità gestionali, migliorando ulteriormente e sensibilmente le sue possibilità di ben concorrere sui mercati nazionali ed internazionali;

– si attiverà presso i Ministeri competenti e le autorità aeroportuali ai fini dell’adozione di direttive utili a garantire l’occupazione in caso di processi di trasferimento dell’attività di assistenza a terra in concorrenza, anche per rispondere agli impegni di sicurezza e di affidabilità imposti ai gestori aeroportuali, impegni che devono riguardare anche gli addetti che operano nelle attività di assistenza a terra.

L’amministrazione comunale e le organizzazioni sindacali, infine, monitoreranno i contenuti della presente intesa, verificandone nel tempo le fasi di attuazione con appositi incontri».

5 Tali impegni sono stati confermati da accordi conclusi tra la SEA e i sindacati, segnatamente il 4 aprile 2002 e il 19 giugno 2003, il contenuto dei quali riprendeva espressamente quello dell’accordo del 26 marzo 2002.

6 Nel corso del periodo in esame, la SEA Handling ha ricevuto dalla SEA sovvenzioni sotto forma di apporti di capitale per un importo complessivo di EUR 359,644 milioni (in prosieguo: le «misure in questione»). Dette sovvenzioni erano destinate a coprire le perdite di esercizio della SEA Handling, le quali ammontavano, per questo medesimo periodo, a un importo complessivo di EUR 339,784 milioni, ossia circa EUR 43,639 milioni (anno 2002), EUR 49,489 milioni (anno 2003), EUR 47,962 milioni (anno 2004), EUR 42,430 milioni (anno 2005), EUR 44,150 milioni (anno 2006), EUR 59,724 milioni (anno 2007), EUR 52,387 milioni (anno 2008), EUR 29,7 milioni (anno 2009) e EUR 13,4 milioni (anno 2010).

7 Pertanto, in applicazione delle misure in questione, la SEA Handling ha successivamente ottenuto dalla SEA EUR 39,965 milioni (anno 2002), EUR 49,132 milioni (anno 2003), EUR 55,236 milioni (anno 2004), EUR 40,229 milioni (anno 2005), EUR 60,439 milioni (anno 2006), EUR 41,559 milioni (anno 2007), EUR 25,271 milioni (anno 2008) e EUR 47,810 milioni (anno 2009).

8 Con lettera del 13 luglio 2006, la Commissione europea ha ricevuto una denuncia riguardante presunti aiuti di Stato che sarebbero stati concessi alla SEA Handling.

9 Con lettera del 23 giugno 2010, la Commissione ha notificato alle autorità italiane la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

10 Il 19 dicembre 2012, la Commissione ha adottato la decisione controversa. Al punto 191 di tale decisione, essa ha ritenuto che le risorse utilizzate a copertura delle perdite della SEA Handling avessero origine pubblica poiché provenivano dalla SEA, il cui capitale, durante il periodo oggetto d’esame, era detenuto al 99,12% dal Comune di Milano e dalla Provincia di Milano.

11 Ai punti da 192 a 217 di detta decisione, la Commissione è pervenuta alla conclusione dell’imputabilità delle misure in questione allo Stato italiano, sulla base di una serie di cinque indizi comprendenti, in primo luogo, gli accordi sindacali menzionati ai punti 4 e 5 della presente sentenza nonché altri documenti, in secondo luogo, la particolare dipendenza della direzione della SEA nei confronti del Comune di Milano, in terzo luogo, l’esistenza di lettere di dimissioni in bianco consegnate dagli amministratori della SEA al Comune di Milano, in quarto luogo, la rilevanza delle operazioni degli aeroporti di Milano Malpensa e di Milano Linate nelle politiche del Comune di Milano e, in quinto luogo, la natura di misure eccezionali degli aumenti di capitale che avrebbero dovuto essere approvati dall’assemblea generale della SEA. In particolare, la Commissione ha dedotto da tali indizi l’esistenza di una strategia unica e di un coinvolgimento continuo delle autorità pubbliche italiane, circostanza che, dal suo punto di vista, ha l’effetto di dispensarla dall’analisi individuale di ciascuno degli interventi.

12 Ai punti da 219 a 315 della medesima decisione, la Commissione ha verificato il criterio dell’investitore privato alla luce degli elementi forniti dalle autorità italiane, dalla SEA e dalla SEA Handling, relativi: 1) a una strategia pluriennale di coperture delle perdite, 2) agli apporti di capitale intervenuti nel 2002, 3) al contesto al momento dell’adozione delle decisioni riguardanti tali apporti, 4) alle alternative alla copertura delle perdite, 5) alla scelta del modello commerciale del gruppo SEA di fornire direttamente i servizi offerti dalla SEA Handling, 6)...