Los aeropuertos regionales y las compañías de bajo coste: el asunto Ryanair/Charleroi y las Directrices de 2005

• Author: Juan Antonio Pérez Rivarés
• Profession: Abogado y docente, Uría Menéndez/Universidad de Barcelona
• Pages: 161-216

Contenidos

• 1. El control de las ayudas concedidas por los aeropuertos regionales a las compañías aéreas.
• 1. 1 El contexto sectorial y reglamentario del asunto Ryanair/Aeropuerto de Charleroi.
• 1.1. 1 La evolución del sector del transporte aéreo.
• 1.1. 2 El marco jurídico aplicable al transporte aéreo en materia de ayudas estatales.
• 1. 2 El origen del asunto Ryanair/Aeropuerto de Charleroi.
• 1.2. 1 Las ventajas concedidas por la Región valona.
• 1.2. 2 Las ventajas concedidas por BSCA.
• 1.2. 3 El equilibrio entre distintos bienes jurídicos que debía establecer la Comisión mediante su decisión.
• 1. 3 La identificación de las ayudas estatales de acuerdo con lo previsto en el artículo 107. 1
• 1.3. 1 La concesión de ventajas económicas.
• 1.3. 2 La concesión de ventajas de origen estatal en beneficio único de Ryanair.
• 1.3. 3 Ayudas incompatibles por principio: afectación de los intercambios comerciales entre Estados miembros y afectación de la competencia.
• 2 La adaptación de las Directrices de 1994 en cuanto a las ayudas concedidas por los aeropuertos regionales a las compañías aéreas.
• 2. 1 La compatibilidad de las ayudas de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales.
• 2.1. 1 La no aplicación de las excepciones tradicionales del Tratado.
• 2.1. 2 La autorización de las ayudas de puesta en marcha: la manifestación de la potestad discrecional de la Comisión.
• 2.1. 3 Una excepción estrictamente acotada.
• 2.1. 4 La aplicación de los requisitos a las ayudas concedidas a Ryanair.
• 2. 2 La incompatibilidad de las ayudas discriminatorias y no transparentes.
• 2.2. 1 La importancia de los criterios de transparencia y no discriminación en el control de las ayudas.
• 2.2. 2 La aplicación de dichos criterios a las ventajas concedidas a Ryanair.
• 2.2. 3 Las dificultades relativas a la recuperación de las ayudas incompatibles.
• 2. 3 La impugnación de la decisión Ryanair/Charleroi. Críticas doctrinales. La anulación de la decisión por el TG
• 2.3. 1 La impugnación de la decisión Ryanair/Charleroi.
• 2.3. 2 Consideraciones críticas sobre la decisión Ryanair/Charleroi.
• 2.3. 3 La anulación de la decisión por el Tribunal General.
• 3 La adopción de las Directrices de 2005 para las ayudas de puesta en marcha: una confirmación de la Decisión Ryanair.
• 3. 1 Contenido de las Directrices de 2005.
• 3. 2 Análisis crítico de las Directrices de 2005.
• 3. 3 Las consecuencias de las Directrices de 2005 para los aeropuertos regionales y para.
• 4 Consideraciones finales.

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En el capítulo II de este trabajo hemos analizado la práctica de la comisión en lo que se refiere al control de las ayudas estatales concedidas a las compañías aéreas desde la apertura total del sector del transporte aéreo a la competencia en 1992, que finalizó con la adopción del tercer paquete reglamentario³⁵⁸.

Esta práctica, en buena medida, se intentó codificar en las Directrices de 1994 fijadas por la comisión para determinar la compatibilidad de las ayudas con el mercado interior en el sector de la aviación y que han sido objeto de análisis en páginas precedentes.

Ahora bien, desde hace algunos años, se ha generalizado la práctica consistente en la concesión, por los aeropuertos regionales, de subvenciones a compañías para la puesta en marcha de nuevas rutas aéreas. Esta práctica ha suscitado dudas respecto a su conformidad con las normas del Tratado en materia de ayudas estatales. En general, estas ayudas son concedidas sin transparencia a compañías de bajo coste, llamadas low cost, que negocian hábilmente condiciones que favorecen su implantación, al hacer soportar una parte de los costes de instalación a las autoridades públicas o a las empresas que gestionan los aeropuertos.

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El asunto Ryanair/Aeropuerto de Charleroi ilustra a la perfección las citadas prácticas de ayudas a las compañías de bajo coste. La comisión, al recibir una denuncia relativa a las ayudas concedidas a la compañía Ryanair por la Región valona y por BSCA, empresa gestora del aeropuerto de charleroi, tuvo por fin ocasión de pronunciarse sobre la compatibilidad de dichas ayudas con el mercado interior. En las conclusiones de su decisión relativa a la incoación del procedimiento, la comisión dudaba que «estas ayudas puedan ser declaradas compatibles en virtud de las excepciones contempladas en el tratado»³⁵⁹.

En estricta aplicación de las Directrices de 1994 y de las excepciones tradicionales previstas por el Tratado, hubiera procedido concluir que estas ayudas eran incompatibles con el mercado interior. Sin embargo, la comisión adoptó el 12 de febrero de 2004 una decisión³⁶⁰innovadora, mediante la que admitió la conformidad de dichas ayudas -para el establecimiento de rutas aéreas con origen en aeropuertos regionales- con las normas del Tratado relativas a las ayudas estatales, si bien es cierto que esta autorización quedó supeditada al necesario cumplimiento de determinados requisitos estrictos relativos a su duración, proporcionalidad, transparencia y no discriminación.

Al analizar el razonamiento seguido por la comisión en su decisión, se observa que la guardiana de los Tratados hizo gala de su potestad discrecional a la hora de valorar la compatibilidad de las ayudas en virtud del artículo 107.3 del Tratado. Al incorporar a su análisis consideraciones relativas a los objetivos de la política común de transportes, y al tener en cuenta los efectos positivos de la instalación de rutas aéreas para el desarrollo de los aeropuertos regionales, la comisión creó nuevos criterios de compatibilidad para las ayudas concedidas por los aeropuertos regionales a las compañías aéreas.

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A través de una simple decisión individual, la comisión adaptó las Directrices de 1994 a la evolución del sector aéreo, suscitando así una vez más la problemática del efecto vinculante de las directrices sectoriales (o de los marcos de referencia) que ella misma fija. En nuestra opinión, esta decisión debe interpretarse más como un ajuste de la política de la comisión en materia de ayudas estatales en el sector del transporte aéreo que como una reorientación de dicha política. Este asunto ha permitido, además de deter-minar la compatibilidad de las ayudas de puesta en marcha, establecer un marco de referencia claro en el cual se inscriben las relaciones contractuales de los aeropuertos con las compañías aéreas.

Efectivamente, la comisión ha aprobado unas nuevas directrices, publicadas el 9 de diciembre de 2005³⁶¹, al objeto de incluir las innovaciones de esta decisión en un marco de referencia, al que nos referiremos en el presente trabajo como Directrices de 2005, que no sustituyen a las Directrices de 1994 que han sido objeto de nuestro análisis en el capítulo II, sino que las complementan. No obstante, el análisis de las Directrices de 2005 plantea algunas incertidumbres en cuanto a la interpretación de determinados requisitos de compatibilidad de las ayudas, que son susceptibles de generar la interposición de denuncias ante la comisión, con lo cual la seguridad jurídica de los operadores en este sector puede volver a quedar en entredicho.

En este capítulo III analizaremos en profundidad el asunto Ryanair/Aero-puerto de Charleroi y, en particular, el razonamiento que siguió la comisión en el control de las ayudas concedidas a la compañía aérea Ryanair, con arreglo al artículo 107 del Tratado. Estudiaremos de manera crítica el enfoque de la comisión y, a la vez, examinaremos las consecuencias jurídicas y sectoriales de la decisión.

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Asimismo, reflexionaremos sobre si esta decisión es equilibrada y satisfactoria para los diferentes intereses en presencia: la preservación de la competencia, el desarrollo regional y el modelo económico de las compañías aéreas de bajo coste.

En el apartado 1 situaremos el asunto Ryanair/Aeropuerto de Charleroi en su contexto sectorial y reglamentario a fin de entender la relevancia e implicaciones de la decisión de la comisión. Analizaremos el control de la presencia de las ayudas a efectos de lo previsto en el artículo 107.1, haciendo hincapié en la aplicación, por la comisión, del principio del inversor privado en una economía de mercado.

En el apartado 2 examinaremos las innovaciones y las consecuencias de la decisión del 12 de febrero de 2004, así como el contenido de las Directrices de 2005, que han incorporado a la disciplina sectorial las aportaciones de dicha decisión, complementando de este modo las Directrices de 1994.

1. El control de las ayudas concedidas por los aeropuertos regionales a las compañías aéreas

El asunto relativo a las ventajas concedidas a Ryanair para la instalación de su base aérea en charleroi se sitúa en el contexto de la liberalización del espacio aéreo y del estricto control por la comisión de las ayudas concedidas a las compañías aéreas. Al analizar este asunto, la comisión empezó por verificar si esas ventajas constituían ayudas a efectos del artículo 107.1 y si concurrían causas de incompatibilidad con el mercado interior.

1. 1 El contexto sectorial y reglamentario del asunto Ryanair/Aeropuerto de Charleroi

1.1. 1 La evolución del sector del transporte aéreo

La liberalización del mercado del transporte aéreo ha tenido importantes consecuencias para el sector. Las compañías aéreas titulares de una licencia

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comunitaria³⁶²han podido acceder de manera libre a todas las rutas intracomunitarias desde 1993, y a partir de 1997, con motivo de la liberalización del cabotaje, «una compañía de un Estado miembro puede explotar rutas aéreas dentro del territorio de otro Estado miembro»³⁶³.

Esta apertura del espacio aéreo europeo ha permitido que surjan dos clases de actores que han transformado completamente el panorama del transporte aéreo. Estos actores son las compañías de bajo coste y...