La compraventa de empresas beneficiarias de ayudas estatales incompatibles con el mercado interior
| Author | Juan Antonio Pérez Rivarés |
| Profession | Abogado y docente, Uría Menéndez/Universidad de Barcelona |
| Pages | 273-322 |
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Como ha quedado puesto de manifiesto en esta obra, el sistema comunitario, preocupado por establecer un régimen que garantice que la competencia no se falsee en el mercado interior, exige a las empresas que aborden el mercado por sus propios medios, en función de la estrategia que ellas mismas hayan determinado551. Este objetivo fundamental ha guiado el riguroso enfoque de la UE en materia de recuperación de ayudas ilegales.
Es interesante observar que la comisión y el Tribunal, empeñados en dar la máxima eficacia al Derecho de la UE, han coincidido en exigir idéntica obligación de restitución en dos esferas distintas552. Han establecido la obligación de devolución tanto en el caso de las exacciones de efecto equivalente como en el caso de las ayudas estatales ilegalmente concedidas a las empresas, aunque ninguna disposición específica del Tratado relativa al régimen de las ayudas estatales estipule de manera explícita dicha obligación de devolución. En efecto, en materia de ayudas estatales, en caso de incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior, el artículo 108.2 del Tratado prevé únicamente que la comisión pueda decidir que el Estado miembro la suprima o modifique
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en un plazo determinado. Ahora bien, esta sanción por sí sola no resultaría eficaz en los casos en que ya se hubiera concedido la ayuda. No obstante, no conviene llevar este paralelismo demasiado lejos, ya que compete al Estado devolver el importe de las exacciones, mientras que en el caso de las ayudas estatales la restitución incumbe a la empresa beneficiaria.
La obligación de restitución o devolución de las ayudas concedidas de forma ilegal que venía exigiéndose en la práctica553fue codificada por el Reglamento CE nº 659/1999 del consejo, de 22 de marzo de 1999, sobre especiales disposiciones para la aplicación del artículo 93 del tratado554, al que en lo sucesivo nos referiremos como Reglamento de Procedimiento. Dicho reglamento establece en su artículo 1.f) que es ilegal cualquier ayuda estatal que, independientemente de sus efectos en la competencia, haya sido concedida en infracción de las normas de procedimiento.
El control de las ayudas estatales se ejerce en un marco de colaboración entre el Estado miembro y la comisión. Esta última, en tanto que guardiana de los Tratados y órgano impulsor de la UE, se ha convertido en la piedra angular del control de las ayudas estatales. El artículo 108.3 del Tratado impone a los Estados miembros la obligación de notificar a la comisión los proyectos de concesión de nuevas ayudas antes de proceder a su otorgamiento, de modo que la comisión será la única competente para determinar la procedencia o no de una ayuda en función de su compatibilidad con el mercado interior, siendo la actuación de la comisión fiscalizable por el Tribunal. Los Estados se exponen a la imposición de sanciones si no notifican la ayuda antes de concederla, o si no lo hacen con una antelación tal que permita a la comisión examinar el proyecto de ayuda. El artículo 11 del Reglamento de Procedimiento faculta a la comisión para requerir la suspensión de la concesión de la ayuda ilegal; y el artículo 14 del Reglamento de Procedimiento regula, por su parte, el poder que tiene la comisión para poder exigir a los Estados miembros que gestionen la restitución provisional de las ayudas ilegales. Este poder tiene dos excepciones, de modo que la comisión no podrá exigir la restitución de una ayuda ilegalmente concedi-
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da cuando esto sea contrario a un principio general de Derecho de la UE555, ni tampoco en el caso de que haya transcurrido el plazo de prescripción de diez años556.
El artículo 14.3 del Reglamento de Procedimiento prevé, para el cumplimiento del principio de restitución de las ayudas ilegales, el recurso a los «procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro», siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la comisión. Para ello, y en caso de procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los Estados miembros de que se trate tomarán todas las medidas necesarias previstas en sus ordenamientos jurídicos, incluidas las medidas cautelares, sin perjuicio del Derecho comunitario.
Como ha indicado el Abogado General f. JACOBS, «lo que se debe ante todo tener presente es que la recuperación de las ayudas no se plantearía nunca si los Estados miembros cumpliesen la obligación, que les impone la primera frase del artículo 93 apartado 3 [actual artículo 108.3] del tratado, de informar previamente a la Comisión de sus proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas y si respetasen la prohibición que les impone la última frase del artículo 93 apartado 3 de ejecutar los proyectos de ayuda antes de que haya recaído decisión definitiva de la Comisión». Esta ilegalidad formal también se produce cuando un Estado miembro no cumple con los requisitos previstos por la decisión de la comisión relativa a la autorización de una ayuda estatal557, es decir, cuando el Estado miembro no cumple con la obligación de suspensión de las ayudas.
Por este motivo, dado que la restitución es consecuencia lógica de la incompatibilidad de la ayuda con el mercado interior, la comisión de una ilegalidad únicamente referida al procedimiento no es suficiente para exigir la restitución de la ayuda. Por consiguiente, la comisión sólo podrá exigir la devolución de la ayuda una vez haya establecido su incompatibilidad con arre-
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glo al artículo 107 del Tratado558. Corresponderá entonces al Estado miembro destinatario ejecutar la decisión de la comisión, ordenando la recuperación de la ayuda.
En consecuencia, en este capítulo V nos limitaremos a analizar el supuesto de las ayudas ilegalmente concedidas e incompatibles con el mercado interior, lo que nos permitirá centrar nuestra reflexión en la problemática de la recuperación.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, desde la óptica de un espacio económico unificado, el objetivo de la restitución de la ayuda debe ser restablecer el mercado a la que hubiera sido su situación en caso de no haberse concedido dicha ayuda559. La devolución no se concibe como una sanción para la empresa deudora, sino como el único medio eficaz para suprimir los efectos de las distorsiones en la competencia creadas por las ventajas económicas percibidas. Resulta necesario, por tanto, que la empresa obligada a devolver la ayuda sea el beneficiario real, es decir, la empresa que efectivamente se haya beneficiado de las ventajas inherentes a la ayuda en cuestión.
En la mayoría de los casos, el destinatario formal de la ayuda estatal es su beneficiario real, ya que continúa aprovechándose de la ventaja que resulta de continuar desarrollando la actividad subvencionada. Sin embargo, en algunas ocasiones, se produce la circunstancia de que la empresa que es destinataria formal de la ayuda se ve involucrada en la transmisión de sus acciones o de sus activos, de manera parcial o total, antes de recaer la decisión definitiva de la comisión sobre la compatibilidad con el mercado interior de la ayuda concedida en infracción de las normas de procedimiento. En este supuesto, se plantea la cuestión esencial de determinar cuál es la situación del comprador de una empresa destinataria de ayudas ilegales, que resulta particularmente compleja cuando se trata de una venta de activos.
La identificación del beneficiario real de la ayuda es compleja, y a ella dedicaremos el apartado 1, en el que analizaremos la compleja jurisprudencia
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relativa a la identificación del beneficiario real acogiendo la distinción doctrinal y práctica entre los supuestos de transmisión de acciones (share deal) y los de transmisión de activos (asset deal). Ello nos conducirá a reflexionar, en el apartado 2, sobre el grado de seguridad jurídica del comprador en el marco de un procedimiento de recuperación.
No existe, por lo que conocemos, jurisprudencia del Tribunal sobre estas materias recaída en consideración del concreto sector del transporte aéreo. Ello nos conduce a que, para abordar las materias objeto...
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