El Tratado de Lisboa: un paso más hacia el modelo europeo
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El Tratado de Lisboa rescata515los aspectos sustanciales de la Constitución Europea y se desmarca en lo formal, en cuanto a la denominación o terminología que recuerde a un super Estado, con la pretensión de esquivar los referéndum516y continuar por la senda de las ratificaciones parlamentarias, a fin de poder entrar en vigor. Consiguió esto último el 1 de diciembre de 2009, si bien no pudo evitar varios sobresaltos en el camino de la ratificación por las complicaciones en algunos Estados517o el referéndum negativo de Irlanda el 12 de junio de 2008, cuando el 53,4 por ciento de sus ciudadanos dijo ‘no’ al nuevo texto.
El Tratado de reforma abandona la palabra "Constitución"518, y con ella el concepto constitucional519, y tampoco menciona los símbolos de la Unión (ban-
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dera, himno o divisa) reduciendo a la mínima expresión la dimensión identitaria de la Unión. No obstante, esta simbología no dejará de existir porque no aparezca recogida en el texto, pues representa la "pertenencia común de los ciudadanos a la Unión Europea y de su relación con ésta" (Declaración Nº 52, adoptada por más de la mitad de los Estados miembros, entre ellos España). Así, la bandera representada por un círculo de doce estrellas doradas sobre un fondo azul no dejará de ondear en las sedes e instituciones oficiales, ni el "Himno de la Alegría" de la Novena Sinfonía de Beethoven dejará de escucharse cuando corresponda, el euro no dejará de utilizarse como moneda de cambio, ni el 9 de mayo dejará de ser el Día de Europa.
En el camino hacia el Tratado de Lisboa también perdió su nombre el ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, que pasa a denominarse Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad -aunque conservará las funciones previstas en la Constitución Europea-, y le ocurrió lo mismo a las denominaciones de "ley" y "ley marco", pues se conservan las de "reglamento", "directiva" y "decisión".
El Tratado de Lisboa no deroga, como sí hacía la Constitución, todos los Tratados vigentes y los sustituye por un texto único, lo que redundaría en claridad y simplificación, sino que contiene modificaciones al Tratado de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. El primero conservará su denominación actual (en adelante TUE para referirnos a la nueva versión), pero el segundo se llamará Tratado sobre el funcionamiento de la Unión (TFUE). En ambos se "fundamenta" la Unión, que tendrá una única personalidad jurídica, por lo que "la Unión sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea"520en todo el texto (art. 1 TUE).
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A juicio de la profesora Mangas Martín, el hecho de sustituir el precepto constitucional que hacía referencia a que la Unión Europea surge de la voluntad de los Estados y de los ciudadanos por este artículo, el 1 del TUE, que establece que "la Unión se fundamenta en el presente Tratado y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea", evidencia que "la UE de 27 Estados es cada día que pasa una organización internacional más, muy diferente a otras pero reconfirmando su naturaleza internacional. Va perdiendo su impulso político, su originalidad y su capacidad de evolución"521.
En todo caso, el Tratado introduce la mayor parte de las aportaciones de la Constitución, relativas a las competencias respectivas de la Unión y de los Estados miembros y su delimitación, al carácter específico de la política exterior y de seguridad común, al mayor papel de los Parlamentos nacionales, al tratamiento de la Carta de Derechos Fundamentales y a un mecanismo, en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal, que permita avanzar en un determinado acto a los Estados miembros que deseen utilizarlo.
Todo ello lo convierte en un texto complejo522, por cuanto no supone una versión consolidada, estructurado en cuatro partes, si bien no aparecen identificadas como tales: la primera, con dos artículos pero la más extensa, se dedica a las "modificaciones del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea"; la segunda, de cinco artículos, a las "disposiciones finales" del Tratado de Lisboa; la tercera a los "Protocolos" anejos; y la cuarta a la "tabla de correspondencias a que se refiere el artículo 5 del Tratado de Lisboa", en cuyo apartado 1 se dispone que "Los artículos, secciones, capítulos, títulos y partes del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea , modificados por el presente Tratad, se numeran de nuevo de conformidad con las tablas de correspondencias que figuran en el Anexo del presente Tratado, que es parte integrante del mismo".
Además, hay que añadir las 65 Declaraciones que figuran en el Acta final de la Conferencia Intergubernamental, que no integran el Tratado, a diferencia de los Protocolos, aunque sí pueden ser utilizadas por los tribunales como criterio interpretativo.
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El nuevo Tratado se dota de esta forma de la eficacia que suponía la Constitución pues, a la eliminación de los pilares523y la personalidad jurídica única524, se suma la creación de la figura de un presidente estable de la Unión elegido por un período de dos años y medio, renovable una vez, por lo que se eliminan las presidencias rotatorias; mantiene las funciones del ministro de Asuntos Exteriores de la Unión aunque con otro nombre, el de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad; reduce la composición del Parlamento, que finalmente cuenta con 751 eurodiputados, así como de la Comisión, que a partir de 2014 contará con dos tercios de los Estados miembros; e instaura un nuevo sistema para el cálculo de la mayoría cualificada -55% de los miembros del Consejo, siempre y cuando incluya al menos a 15 de ellos, y 65% de la población de la Unión- en la toma de decisiones a partir del 1 de noviembre de 2014 -fecha fijada para complacer a Polonia-, extensible a 2017 si un Estado lo pide.
Pese a haber sido considerado un tratado sin alma y el tratado de la desconfianza525por estar "plagado de cautelas y advertencias que llegan a hacerse irritantes en defensa de las competencias estatales"526, el Tratado de Lisboa pone fin
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a una relativamente larga crisis constitucional y activa una serie de mecanismos que dotan de mayor agilidad a la redimensionada Unión de los últimos años.
En cuanto a su estructura, los dos tratados, tanto el TUE como el TFUE, que gozan del mismo valor jurídico, persiguen distintas finalidades, lo que determina las modificaciones que contemplan, explican los juristas Díaz Abad y Díez Mo-reno527.
Así, el TUE, con importantes modificaciones, contiene después del Preámbulo seis títulos que se refieren a las disposiciones comunes (Título I), a las relativas a los principios democráticos (Título II), sobre las instituciones (Título III), las cooperaciones reforzadas (Título IV), a las disposiciones generales sobre la Acción Exterior de la Unión y a las específicas relativas a la política exterior y de seguridad común (Titulo V), y a las finales (Título VI).
Por su parte, el TFUE se estructura en un Preámbulo y siete partes, conservando en gran parte la estructura del Tratado vigente, con 33 títulos divididos en 34 capítulos y 358 artículos: Principios (Primera Parte); La no discriminación y ciudadanía de la Unión (Segunda Parte); Políticas y acciones internas -mercado interior, agricultura y pesca, libre circulación de personas, servicios y capitales, transportes, competencia, fiscalidad, política económica y monetaria, empleo, política social, Fondo Social Europeo, educación, formación profesional, juventud y deportes, protección de los consumidores, redes transeuropeas, cohesión económica y social, I+D, espacio, medio ambiente, energía, turismo, protección civil y cooperación administrativa- (Tercera Parte); Asociación de los países y territorios de ultramar (Cuarta Parte); Acción Exterior de la Unión (Quinta Parte); Funcionamiento de la Unión (Sexta Parte); Disposiciones generales y finales (Séptima Parte).
Además, el Tratado se completa con 38 protocolos -sobre el papel de los Parlamentos nacionales, los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, el Estatuto del Tribunal de Justicia y del Banco Europeo de Inversiones, las sedes de las instituciones comunitarias, los privilegios e inmunidades, los procedimientos de déficit excesivos, la cohesión económica, social y territorial o el espacio Schengen- y 65 declaraciones -relativas a diversas consideraciones sobre preceptos del Tratado, sobre la posición de algunos Estados miembros acerca de cuestiones concretas, la primacía del Derecho Comunitario528, la traducción del Tratado o el Servicio Europeo para la Acción Exterior-.
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Los avances que introduce el Tratado de Lisboa con respecto a los Tratados anteriores inciden, además de en la personalidad jurídica de la Unión, en la supresión de los tres pilares que se crearon con el Tratado de Maastricht -Comunidad Europea, Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior y Política Exterior y de Seguridad Común, por lo que estos dos últimos dejarán de ser políticas intergubernamentales para convertirse en políticas comunitarias, aunque la PESC mantiene procedimientos particulares, incluida la Política de Defensa-; en la consagración de los valores de la Unión; en la confirmación del principio de adhesión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales529, que deberá contar con acuerdo del Consejo por unanimidad; en los principios que regulan las relaciones entre la Unión y los Estados...
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