La Unión connotada: crisis y avance en el Gobierno de Europa
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La idea sobre la construcción de Europa surgió el 9 de mayo de 195082, cuando el ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, considerado uno de los padres fundadores de la Comunidad Europea, presentó la propuesta, inspirada por Jean Monnet, para promover una mayor cooperación con Alemania y abierta a otros países. "Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho"83, dijo entonces sobre lo que se ha llamado integración europea funcionalista84.
Dos años después, en 1952, se creó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) a través del Tratado de París, firmado por Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo, en cuyo preámbulo se mostraron "resueltos a sustituir las rivalidades seculares por una fusión de sus intereses esenciales, a poner, mediante creación de una comunidad económica los primeros fundamentos de una comunidad más amplia y más profunda entre pueblos tanto tiempo enfrentados por divisiones sangrientas, y a sentar las bases de instituciones capaces de orientar hacia un destino en adelante compartido"85.
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Este compromiso consolidó poco después, el 25 de marzo de 1957, la noción actual de Europa con la firma, por los mismos seis Estados, de otros dos tratados internacionales, conocidos como los Tratados de Roma, por los que se crea la Comunidad Económica Europea (CEE) - con el objetivo de establecer un mercado común basado en la libertad de circulación de mercancías, trabajadores, servicios y capitales- y la Comunidad Europea de Energía Atómica (EURATOM) - por la que se sentaban las bases para la formación y establecimiento de la industria nuclear-.
A partir de ese momento, se fueron incorporando sucesivamente a este proceso, que implicaba atribuir a estas Comunidades determinadas competencias estatales, todos los que así lo decidieran y que, a su vez, cumplieran una serie de requisitos, como contar con un régimen democrático, garantía de derechos fundamentales y un desarrollo económico que les permitiera asumir las obligaciones económicas derivadas de los tratados. Así, a los seis miembros iniciales se unen en 1973 Reino Unido, Dinamarca e Irlanda; en 1981 Grecia; en 1986 España y Portugal; en 1995 Austria, Suecia y Finlandia; en 2004 Hungría, Polonia, República checa, Eslovaquia, Eslovenia, Letonia, Lituania, Estonia, Malta y Chipre; y en 2007 Bulgaria y Rumanía, conformando la actual Unión Europea con 27 Estados miembros, que podría rozar la treintena con futuras incorporaciones como Croacia o Turquía.
El ámbito competencial tampoco dejó de cobrar mayor dimensión con la firma del Acta Única Europea (1986) - la primera reforma de los tratados constitutivos y a partir de la cual la CEE pasó a llamarse Comunidad Europea86. El Acta Única se basaba en la integración económica mediante un mercado interior único y al cooperación en materia de política exterior-; el Tratado de Maastricht (1992) - instituyó la Unión Económica y Monetaria, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la cooperación en asuntos de Justicia e Interior, y supuso, con su entrada en vigor el 1 de noviembre de 1993, el nacimiento oficial de la Unión Europea-; el Tratado de Ámsterdam (1997) - modificó el texto y la numeración de los Tratados UE y CE, estableciendo una versión consolidada de ambos-; y el Tratado de Niza (2001) - que implica la primera reforma de reparto de poder con miras a una UE ampliada al Este-, hasta el actual Tratado de Lisboa.
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El proceso constitucional europeo comenzó a diseñarse en diciembre de 200087, tras el acuerdo de Niza, al que siguió la firma de los Quince del Tratado con el mismo nombre el 26 de febrero de 2001 y que supuso la primera reforma institucional para que la Unión pudiera funcionar eficazmente de cara a su ampliación a 25 Estados miembros, proceso que culminó el 1 de mayo de 2004 con la incorporación de diez nuevos países, que sumarían 27 el 1 de enero de 2007 con la adhesión de Bulgaria y Rumanía.
Si bien este texto, que entró en vigor el 1 de febrero de 2003, no representó un punto de inflexión en la construcción de Europa -recibió muchas críticas por sus deficiencias y método de negociación marcadamente intergubernamental, propiciando de esta forma que cada Estado se centrase en sus intereses nacionales88-, sí contribuyó a ello la Carta de los Derechos Fundamentales, al suponer un fuerte impulso en el debate sobre el proceso constitucional, así como la Declaración número 23 anexa al Tratado de Niza89.
Con ella se abrió el debate sobre el futuro de la Unión Europea, al incluir en su redacción el anuncio de una nueva Conferencia Intergubernamental (CIG) en 2004 que debería abordar una delimitación precisa de competencias entre la Unión y los Estados miembros que respetara el principio de subsidiariedad; el Estatuto de la Carta de Derechos Fundamentales proclamada en Niza; la simplificación de los Tratados para facilitar su comprensión; y la función de los Parlamentos nacionales en el entramado europeo. La finalidad pasaba por el reconocimiento de los Jefes de Estado y de Gobierno de la "necesidad de mejorar y supervisar permanentemente la legitimidad democrática y la transparencia de la Unión y de sus instituciones, con el fin de aproximar éstas a los ciudadanos de los Estados miembros".
En este sentido, el documento reconocía la conveniencia de "un debate más amplio y profundo sobre el futuro de la Unión Europea" que las tradicionales conferencias intergubernamentales y en el que participaran "todas las partes interesadas: los representantes de los Parlamentos nacionales y del conjunto de la
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opinión pública, tales como los círculos políticos, económicos y universitarios, los representantes de la sociedad civil, etc.".
Durante los tres años siguientes se produjo una primera fase de debate y reflexión con motivo del Consejo Europeo de Laeken en diciembre de 200190, que aprobó una Declaración homónima sobre el futuro de la Unión Europea y convocó por primera vez una Convención para preparar la reforma de los Tratados y dotar de contenido a la futura Constitución Europea91.
La Declaración de Laeken abordaba más ampliamente los cuatro temas que planteaba la Declaración de Niza y reconocía que "la Unión se encuentra en una encrucijada, en un punto de inflexión de su existencia" con retos internos -el euro o la ampliación al Este- y externos -globalización o flujos migratorios- que requerían de reformas "para llegar a ser más democrática, más transparente y eficaz". Propuso además a la Convención Europea que explorara "el camino hacia una Constitución para los ciudadanos europeos", esto es, "encerraba un mandato constitucional implícito"92y permitía calificar de constituyente el proceso al superar el método diplomático de reforma de los Tratados93, si bien albergaba un mandato ciertamente impreciso al atribuir a la Convención el cometido de "examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro de desarrollo de la Unión e investigar las distintas propuestas".
Sin embargo, el camino no llegó a recorrerse a la inversa, pues los ciudadanos "se muestran crecientemente descontentos con la Unión, pero no por su escepticismo sobre la idea o el ideal de la integración europea, sino por las insuficiencias de muchas de sus políticas, y sobre todo, dada la débil legitimación democrática
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de las instituciones y políticas de la Unión"94. Así, el periodo comprendido entre mayo de 2000 y diciembre de 2001 se caracterizó por el fracaso a la hora de intentar movilizar a los ciudadanos europeos a favor de la reforma constitucional.
Precisamente, lo que se trataba de lograr con el nuevo método de la Convención era buscar "la formalización jurídica de la dimensión constitucional de la Unión Europea"95, es decir, pasar de una Constitución material a una Constitución formal. El cambio afectaba no sólo a su naturaleza sino también a la percepción del modelo europeo por los ciudadanos y era un símbolo importante para empezar a afrontar los retos de la Unión.
La Convención96, presidida por el ex jefe del Estado francés Válery Giscard d´Estaing, celebró su sesión inaugural el 28 de febrero de 2002 y en ella participaron 105 miembros: 16 representantes del Parlamento europeo, 30 de los Parlamentos nacionales de los Estados miembros y 26 de los 13 candidatos entonces, 15 de los Gobiernos de los Estados miembros y 13 de los candidatos, 2 representantes de la Comisión Europea y 3 miembros por la Presidencia, elegidos estos últimos por el Consejo Europeo. Además, la Convención contó con tres observadores representantes del Comité de Económico y Social, 6 del Comité de las Regiones, 1 del Defensor del Pueblo Europeo y 3 de los interlocutores sociales.
Dieciséis meses después de su comienzo, materializó sus deliberaciones en el "proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa", que presentó posteriormente al Consejo Europeo de Roma el 18 de julio de 2003.
Seguidamente, el texto fue remitido a Italia, que ostentaba en ese semestre la presidencia de turno de la Unión, y los Quince abrieron una CIG en Roma que comenzó el 4 de octubre de 2003 sus trabajos sobre el texto. Las negociaciones fueron arduas y los líderes europeos no lograron en diciembre un compromiso sobre el Tratado constitucional pues, entre otras razones, España y Polonia rechazaron el sistema de voto basado en la "doble...
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