La contribución del Consejo de Europa al acervo de la Unión Europea en materia de derechos fundamentales: sinergias y divergencias de ambos sistemas.

• Author: Susana Sanz Caballero
• Profession: Profesora de Derecho Internacional Público y Titular del Programa Jean Monnet; Universidad Cardenal Herrera-CEU

1. INTRODUCCIÓN

   La historia de las relaciones entre el Consejo de Europa y la UE en materia de derechos fundamentales es ya larga. En este trabajo analizaremos las relaciones mutuas, las sinergias y también las divergencias que existen entre ambos sistemas de protección de los derechos fundamentales. ¿Cuáles son las premisas de las que partimos? Dos, a saber:

1. En un mismo espacio geográfico (Europa) conviven dos entidades internacionales diferentes. Una de ellas, el Consejo de Europa, es sin duda alguna una Organización internacional. La otra, la UE, es más dudoso que lo sea. Ésta última es un ente supranacional que unos definen como Organización internacional y otros más prudentes aún no se atreven a hacerlo porque carece de personalidad jurídica internacional.

   En cualquier caso, el Consejo de Europa cuenta con 44 Estados miembros¹ mientras que la UE cuenta con 15 Estados miembros, todos ellos miembros a su vez del Consejo de Europa y está prevista su ampliación a más de una docena de países², todos ellos igualmente miembros de la Organización del Consejo de Europa.

2. Y en ese espacio geográfico que es Europa coexisten dos sistemas de protección diferentes de los derechos fundamentales propio de cada una de ellas (de la Organización del Consejo de Europa y de la UE) que responden a distintas lógicas. Ambos sistemas a veces convergen y se hacen guiños de ojos y otras veces divergen en cuestiones concretas y se pelean como unos novios.

   Nuestra tesis consiste en que, en materia de derechos fundamentales, Consejo de Europa y UE deberían convertirse en un matrimonio, aunque fuera un matrimonio de conveniencia. A quien más le conviene ese matrimonio es, en realidad, a la UE que es la que durante muchos años ha carecido de una auténtica base para la protección de los derechos fundamentales.

2. LAS SINERGIAS Y DIVERGENCIAS ENTRE AMBOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

   El 16 de marzo de 2002, Jordi Solé Tura, publicó un artículo periodístico en su calidad de miembro de la Convención que redactó la Carta de Derechos Fundamentales de la UE que fue proclamada solemnemente en la cumbre de Niza de diciembre de 2000 por la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo³. Este político, al hablar del cometido que deberá cumplir la segunda Convención, la que comenzó sus trabajos en marzo de 2002 y que está ahora debatiendo sobre el futuro de la Unión de cara a la eventual redacción de una Constitución Europea, escribía: “Cierto es que algunas instituciones europeas de gran calado ya han despejado una parte del terreno. Pongo por ejemplo el Consejo de Europa, gran institución jurídica y política, que ya ha conseguido, entre otras cosas, eliminar la pena de muerte en toda Europa. Ésta y otras instituciones facilitarán mucho la acción de los encargados de redactar esta parte fundamental de la Constitución de Europa y les permitirá centrarse en otros grandes temas” ⁴.

   Efectivamente, como dice Solé Tura, ante la ausencia de un catálogo propio y vinculante de derechos fundamentales en los tratados constitutivos de las CCEE, éstas antes y ahora la UE, para paliar el vicio de origen que se les achacaba y se les achaca consistente es su déficit democrático (y una de cuyas manifestaciones claras es la ausencia de declaración de derechos vinculante) las CCEE comenzaron a tomar prestado ya desde un principio como fuente de inspiración los instrumentos jurídicos que se habían concluido en el seno del Consejo de Europa y usaron también como base de su actuación el acervo del Consejo de Europa (su acquis), es decir, los logros en el campo de los derechos fundamentales alcanzados por esta Organización internacional.

   En la misma línea que Solé Tura pero de modo, quizá, excesivamente contundente se expresaba Gérard Phillips, presidente de turno del Comité de Ministros del Consejo de Europa en el acto de apertura de un simposium de jueces del TEDH y del TJCE organizado en Luxemburgo el 16 de septiembre de 2002 para discutir sobre las relaciones entre el CEDH y la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. El Embajador Phillips pedía a la UE “que no reinventara lo que ya está inventado”⁵.

   Tomando como base lo que está implícito en las frases de estos políticos, pasaremos a ver los puntos de encuentro y desencuentro entre ambos sistemas de protección.

   2.1 1ª sinergia: la mención al CEDH en el TUE

   Efectivamente, el Consejo de Europa le ha despejado mucho el camino a la UE en materia de derechos fundamentales. El propio Estatuto del Consejo de Europa de 1949, su tratado constitutivo, en su artículo 3 establece los requisitos que debe cumplir todo Estado europeo que desee ser miembro de la Organización: “Cada uno de los miembros del Consejo de Europa reconoce el principio del imperio del Derecho y el principio en virtud del cuál cualquier persona que se halle bajo su jurisdicción ha de gozar de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, y se compromete a colaborar sincera y activamente en la consecución de la finalidad definida en el capítulo I”.

   En otras palabras, desde el final de la segunda guerra mundial, el Consejo de Europa viene exigiendo expresamente a los Estados que aspiren a ser miembros del mismo que sean Estados de Derecho y que respeten los derechos y libertades fundamentales. Esto es lo que se ha dado en llamar el imperativo ideológico de la primera Organización europea que se creó tras la segunda guerra mundial.

   En cambio, esto las CCEE parece que ya lo daban por hecho hasta el punto de que sus tratados constitutivos no incluyeron mención alguna a los temas relativos a la democracia y a los derechos fundamentales hasta el año 1993 en la reforma del Tratado de la Unión Europea concluido en Maastricht, tratado que iba a suponer toda una revolución en el panorama comunitario. En dicho año se incluyó una referencia al respeto de los derechos fundamentales en la UE en el antiguo artículo F.2. E incluso hay que decir que hasta la reforma de Amsterdam de 1997 ni siquiera los asuntos relacionados con los principios que propugna la democracia fueron mencionados en los tratados. Tras la reforma de Amsterdam, el antiguo artículo F se convirtió en el artículo 6 TUE, que establece lo siguiente: “1. La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros. 2. La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho Comunitario...”

   En el artículo 6.2 figura la primera referencia del texto dispositivo de los tratados a un instrumento jurídico de una Organización diferente, el CEDH del Consejo de Europa. Ésta es la primera sinergia de la que queríamos dar cuenta. Pero es que, lo que es casi más importante que la propia mención al convenio es el hecho de que hoy día la adhesión al CEDH constituye un requisito sine qua non para la entrada de un Estado en la UE. Y esto equivale a decir que el Estado que tenga intención de entrar en la UE deberá previamente ser admitido en la Organización del Consejo de Europa, aunque ésta sea más bien una regla no escrita. De este modo, la entrada en esta Organización se convierte, como ha dicho alguno, en la antesala o puerta de la UE porque “siempre el camino de Bruselas pasa por Estrasburgo”⁶.

   2.2. 1ª divergencia: el descenso en el nivel de protección en el Consejo de Europa como causa del análisis pormenorizado que ahora realiza la Comisión Europea de los candidatos a miembro de la UE

   Siendo cierto todo lo anterior, también lo es que la admisión “masiva” de Estados de la Europa Central y Oriental (PECOS) en el Consejo de Europa desde los años 90 a raíz del fin de la guerra fría ha repercutido negativamente en lo que son los standards de protección de los derechos humanos de esta Organización. Aunque se pueda compartir la opinión de que el Consejo de Europa no podía actuar de otro modo sino aceptando las solicitudes de admisión que le presentaban los antiguos Estados de la órbita comunista (so pena de producir mayor inestabilidad de esta zona convulsa de Europa que interpretaba la entrada en el Consejo de Europa como su bautismo democrático y signo de su aceptación en el club de los Estados libres) lo cierto es que el paso de los 22 Estados miembros en 1989 a los 44 actuales se ha hecho a costa de tener que aceptar como mal menor una bajada en el nivel de protección de los derechos fundamentales. Todos los países que formaban parte del Consejo de Europa hasta la caída del mundo de Berlín representaban democracias más o menos sólidas y ninguno de ellos había sufrido regímenes totalitarios con economía dirigida desde el Estado. En poco más de una década los miembros de la Organización se han doblado, pero muchos de ellos ahora representan democracias incipientes que sólo están en sus primeros balbuceos. En algunas de ellas se están haciendo aún muchos esfuerzos a fin de conseguir un verdadero pluralismo electoral, una auténtica división de poderes o una plena independencia judicial⁷.

   Cierto es que el Consejo de Europa aún sigue desempeñando el papel de filtro de la UE y que ésta última examina no sólo la adhesión de sus Estados candidatos al propio CEDH sino también a, al menos, otros 8 convenios del marco del Consejo de Europa, que son los Protocolos 1 (derecho de propiedad), 4 (libertad de movimiento), 6 (pena de muerte) y 7 (ne bis in idem) al CEDH, el Convenio Europeo de Prevención de la Tortura, la Carta Social Europea, la Carta Social Europea Revisada y el Convenio Marco sobre Minorías Nacionales. Pero no menos cierto es que, si antiguamente las CCEE se abstenían de evaluar si sus candidatos cumplían las condiciones políticas necesarias para ser...