Fundamentando Europa. El impacto de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

• Author: Agustín José Menéndez.
• Profession: Senior Forsker, ARENA, University of Oslo

INTRODUCCIÓN *

El Consejo Europeo de Colonia decidió en junio de 1999 que la Unión Europea había de dotarse de una Carta de Derechos Fundamentales.¹ En el Consejo de Tampere, los gobiernos europeos acordaron que la Carta sería redactada por un ‘órgano’ compuesto por representantes de los Estados miembros, de los Parlamentos nacionales, del Parlamento Europeo y de la Comisión. El citado ‘órgano’ habría de desarrollar sus trabajos de modo transparente y participativo.² La primera decisión del citado ‘órgano’ fue la de cambiarse el nombre por ‘Convención’. Tras un año de intenso trabajo, presentó al Consejo Europeo un texto de 54 artículos que detalla los derechos civiles, políticos y sociales de los europeos.

Con el texto sobre la mesa, los ‘señores de los Tratados’ habían de decidir el valor jurídico de la Carta. Ante la existencia de posturas difícilmente conciliables entre los Estados miembros, la decisión del Consejo fue la de posponer la decisión. Poco después de serles remitido el texto, los Estados miembros decidieron excluir la Carta del orden del día del Consejo de Niza y encargar a la Conferencia Intergubernamental de 2004 tomar la decisión final.³ Ello no fue obstáculo para que las tres grandes instituciones de la Unión (el Parlamento, la Comisión y el Consejo) proclamaran solemnemente la Carta el 7 de diciembre de 2000, en una ceremonia previa al inicio de los trabajos del Consejo de Niza.

El hecho de que no se haya establecido con claridad el valor jurídico de la Carta fue interpretado como una derrota para los partidarios de una Carta jurídicamente vinculante. No faltaron voces que equipararon la proclamación solemne con un funeral solemne, mediante el cual se habría confinado la Carta al limbo de las declaraciones políticas, en el que se encontrarían los dos proyectos de Constitución Europea promovidos por el Parlamento Europeo.⁴

Sin embargo, la ausencia de una declaración institucional vinculante sobre el valor jurídico de la Carta no significa que la Carta no tenga ningún valor jurídico. De hecho, si la Carta fuera una mera declaración política, sería difícil explicar los siguientes hechos:

1) El Tribunal de Primera Instancia y los Abogados Generales del Tribunal de Justicia han apoyado sus argumentos en las disposiciones de la Carta en numerosas ocasiones

2) La Carta de Derechos fue citada como referente legal por los ‘tres sabios’ que aconsejaron el levantamiento de las sanciones impuestas a Austria; como es bien sabido, catorce Estados miembros de la Unión decidieron imponer sanciones a Austria cuando el partido de extrema-derecha FPÖ formó una coalición gubernamental en el país alpino.

3) La Comisión ha comenzado a valerse de la Carta para determinar si los países candidatos o terceros Estados protegen los derechos fundamentales protegidos por las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros de la Unión.

Para entender como tales hechos son posibles, es necesario proceder a un análisis del valor jurídico de la Carta a la luz de la evidencia empírica del impacto de su proclamación solemne. En el primer apartado, se afirma que un análisis riguroso del valor jurídico de la Carta pone de relieve que su incorporación a los Tratados de la Unión no es una condición necesaria para que la misma tenga valor jurídico. La Carta refunde el Derecho existente con anterioridad a su proclamación, por lo que ha de ser considerada como la mejor prueba del contenido del Derecho comunitario en lo que concierne a la protección de los derechos fundamentales. En el segundo apartado se presentan al lector las consecuencias derivadas de la proclamación de la Carta. El impacto de la Carta se debe tanto a su contenido como a las virtudes democráticas del proceso a través del cual fue elaborada. En primer lugar, la Carta podría contribuir a reforzar la importancia de los objetivos económico-sociales de la Unión. Las competencias de la Unión dejaron de estar circunscritas a la creación de un mercado común hace ya mucho tiempo, para adentrarse en ámbitos con implicaciones sociales muy claras. El reconocimiento de los derechos fundamentales como parte integral del Derecho comunitario ha conducido a reconsiderar el equilibrio entre libertades económicas fundamentales y objetivos sociales. La Carta acelerará este proceso. En segundo lugar, la Carta está siendo ya utilizada como criterio de referencia a la hora de determinar si los Estados miembros o los países candidatos protegen suficientemente los derechos fundamentales de los ciudadanos. En este sentido, la Carta detalla los principios contenidos en los artículos 49 y 7 del Tratado de la Unión Europea. En tercer lugar, hay claros indicios de que la Carta será usada como criterio de referencia en el desarrollo de la política comercial y de ayuda al desarrollo de la Unión.

1. EL VALOR JURÍDICO DE LA CARTA

   Una de las primeras decisiones de los miembros de la Convención que elaboró la Carta fue desarrollar sus trabajos asumiendo que la Carta pudiera convertirse en un texto con valor jurídico⁵. De este modo, evitaron tener que afrontar la cuestión de si la Carta debería ser incorporada formalmente a los Tratados o estaba destinada a convertirse en una declaración política. No hace falta señalar las consecuencias, cuando menos simbólicas, de una u otra decisión.⁶ En cualquier caso, tal decisión no correspondía a la Convención, de conformidad con el mandato recibido del Consejo Europeo, por lo que abordarla podría haber dividido fatalmente a los miembros de la Convención.

   La no incorporación formal de la Carta a los Tratados no es óbice para que la Carta tenga valor jurídico. La Convención que elaboró la Carta recibió (y presuntamente, respetó) el mandato de refundir el Derecho comunitario en lo concerniente a la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos; la Convención no estaba encargada de innovar el acquis communitaire (Consejo, 1999a). Si bien el respeto de los derechos fundamentales no se encontraba enunciado como principio básico del orden comunitario en los Tratados constitutivos de las tres Comunidades, el Tribunal de Justicia afirmó ya en 1969 que la protección de los derechos fundamentales había de considerarse como uno de los fundamentos del orden jurídico comunitario. Desde entonces, un número considerable de sentencias del Tribunal desarrollan este principio y afirman una serie de derechos como parte integrante del Derecho comunitario⁷. Si es cierto que cualquier europeo podía valerse de los derechos fundamentales reconocidos por el Derecho comunitario antes de la proclamación de la Carta, como mínimo podrá afirmarse que la Carta no habrá de alterar tal situación. No tendría ningún sentido que un texto no incorporado formalmente tuviera como consecuencia la privación de derechos ya reconocidos por el Derecho comunitario. Pero amén de no disminuir la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, la Carta los refuerza en tanto que puede interpretarse como la fuente de conocimiento más autorizada a la hora de determinar cuáles sean los derechos reconocidos por el derecho comunitario. Esta interpretación de la Carta, que parece asumir la Comisión (Comisión, 2000a), se ve confirmada por la práctica del Tribunal de Primera Instancia y de los Abogados Generales del Tribunal de Justicia.

   El Tribunal de Primera Instancia ha dictado cuatro sentencias en las que cita la Carta como fuente de conocimiento del Derecho comunitario. El Tribunal afirma que la Carta constituye prueba adicional del reconocimiento de los derechos a la buena administración⁸ y al derecho de acceso a la justicia.⁹

   Los Abogados Generales del Tribunal de Justicia han establecido como práctica habitual la referencia a la Carta como fuente de conocimiento del Derecho comunitario.

   Una buena parte de las ocasiones en las que han citado la Carta lo han hecho atribuyéndole un valor jurídico limitado. Los Abogados Generales Geelhoed, Stix-Hackl, Siegbert Albert, Léger, Jacobs y Ruiz-Jarabo hacen referencia a la Carta como “autoridad secundaria” en veintidós opiniones.¹⁰

   Más interés presentan una segunda serie de opiniones que atribuyen un valor jurídico más relevante a la Carta. En Wouters¹¹, el Abogado General Léger sustenta su afirmación de que la “Unión Europea y sus Estados miembros se basan en el principio del Estado de Derecho” mediante la referencia al preámbulo de la Carta. En Reino de los Países Bajos/ Parlamento y Consejo, el Abogado General Jacobs se vale de la Carta para afirmar la condición de derecho fundamental del derecho a la dignidad humana y al ‘consentimiento libre y con conocimiento de causa’ del paciente por lo que respecta a la experimentación médica y biológica.¹² En D. y Reino de Suecia/Consejo, el Abogado General Mischo se apoya en la Carta para afirmar la competencia de los Estados miembros para decidir la equiparación del estatuto jurídico de las parejas de hecho a los matrimonios formalmente constituidos.¹³ En Überseering BV, el Abogado General Ruiz-Jarabo afirma que, si bien la Carta no es formalmente vinculante, no deja por ello de constituir “una fuente preciosísima del común denominador de los valores jurídicos primordiales en los Estados miembros”, y en el caso concreto, del derecho a la propiedad privada.¹⁴ En Unión de Pequeños Agricultores, el Abogado General Jacobs se sustenta en la Carta, entre otras fuentes del Derecho, para proponer una interpretación menos restrictiva del locus standi de los particulares ante los tribunales europeos.¹⁵ El mismo Abogado General invoca la Carta en GEMO como autoridad legal que sustentaría una reinterpretación de la jurisprudencia sobre ayudas públicas, y en concreto, una reformulación del concepto de ayuda pública a la luz del derecho a los servicios públicos de interés general.¹⁶ En Sidney Evans, el Abogado General Albert especifica las garantías procesales de los investigados por la Comisión mediante una referencia conjunta a la Convención Europea y a la Carta, si bien atribuye...