La Carta Declarativa de Derechos Fundamentales de la Unión Europea entre la novedad y la tradición: algunas consideraciones introductorias

• Author: Antonio López Castillo
• Profession: Profesor Titular de Derecho constitucional (UAM) Profesor del IUOG (Madrid)

PRESENTACIÓN

El texto que sigue actualiza y complementa la intervención con la que el pasado día 8 de noviembre de 2002 se abría el bloque «Constitución y Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea» (Jornadas sobre "Derechos Fundamentales y UE", Universidad de Zaragoza) sin perder de vista los condicionamientos que resultan de su naturaleza introductoria¹.

En lo que sigue, la «Carta... » es objeto de una sumaria consideración en tanto que plasmación documental culminante de un doble proceso, de deliberación técnica y proyección política y de configuración jurisprudencial (I); ya en perspectiva sistemática, se procederá a una cala (parcial) de los contenidos declarados, en atención a su expresión textual y significación final (II). Unas dubitativas referencias finales (III) cerrarán el empeño de síntesis que, intentando no incurrir en simplificación excesiva, ha guiado estas páginas.

1. LA «CARTA...» COMO HITO EN EL PROCESO INTEGRADOR DE «LUCHA POR UN CATÁLOGO (PROPIO) DE DERECHOS FUNDAMENTALES»

   Toda consideración a propósito de lo que aquí enfáticamente se llama «lucha por un catálogo (propio) de Derechos fundamentales» debe alcanzar a contemplar, mediante una mirada retrospectiva, desde la imprevisión inicial de una tutela de los derechos fundamentales por parte de unas Comunidades Europeas ligadas al cabo de la atadura constitucional de unas atribuciones de competencias cuyo (delimitado) ejercicio pretendían los Estados miembros haberse limitado a transferir o delegar, hasta la paulatina emergencia de unos principios generales del Derecho comunes a las tradiciones constitucionales de los Estados miembros; o, en otros términos, habrá de tener presente el tracto sucesivo que va de la negativa a aceptar la inmediata proyección sobre las actuaciones comunitarias de las reglas constitucionales (incluso si integraban un catálogo constitucional de derechos fundamentales) a una ulterior asunción de la mediata irradiación sobre la actividad de las instituciones y órganos comunitarios de principios constitucionales (no únicamente) relativos a los derechos fundamentales lo que, según es notorio, se inserta en un proceso de progresiva diferenciación de lo comunitario respecto del Derecho internacional y de liberación de las ataduras estatales, emprendido en los primeros sesenta mediante el reconocimiento, primero, de la directa eficacia de una obligación estatal de no hacer establecida en el (entonces) artículo 12 TCE y, sin solución de continuidad, de la primacía de las disposiciones iuscomunitarias (primarias y derivadas) sobre disposiciones legislativas estatales que habrían sido posteriormente adoptadas².

   La extensión de esta eficacia directa a todo un conjunto de disposiciones normativas comunitarias y, sobre todo, la reafirmación incondicionada del desplazamiento iuscomunitario de cualesquiera normas estatales, incluso constitucionales, resultaría inimaginable si, descartada por definición su directa sujeción a parámetros constitucionales, las actuaciones comunitarias no se hubiesen medido, aun en el marco de la estructura y objetivos propios de las Comunidades, con el rasero de unos derechos fundamentales que, como principios generales del Derecho, integrarían un específico parámetro comunitario que ante la imposibilidad lógica de aplicar simultáneamente un conjunto de estándares diversos, se ha ido articulando, no sin inferencias sistémicas, sobre la base de una comparación crítica y valorativa de los estándares estatales; es decir, sobre una base de equivalencia que excepcionalmente, no siendo reductible la disparidad, no ha sido óbice para la adopción de una solución gradual que, previo reconocimiento del común, en lo adicional, ha remitido a los propios órdenes constitucionales, pues «no podrían ser admitidas en la Comunidad medidas incompatibles con los derechos fundamentales reconocidos por las Constituciones de (l)os Estados»³; una precisión semejante, en su espíritu, ha tenido entrada en el artículo 52. 4 del Título VII de la Segunda Parte del proyecto de «Constitución» de la Unión, de conformidad con el cual «(los) derechos fundamentales resultantes de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros que se reconozcan en la... Carta se interpretarán en armonía con las citadas tradiciones».

   La cuestión no se reduce, en todo caso, a la pragmática búsqueda de equivalencias sobre la base del común jurídico, sino que alcanza a otros muchos elementos estructurales ligados a la tutela de derechos fundamentales; se trata, muy singularmente, de la demanda de una declaración ex ante o catalogación de los derechos tutelables, pero se ha tratado, también, de exigencias diversas relativas a la necesaria diferenciación de derechos fundamentales y libertades (económicas) fundamentales, o al alcance de la legitimación de los particulares en los procesos declarativos de nulidad, o de la articulación de alguna instancia de control externo o bien de nuevas vías de recurso ante la propia jurisdicción comunitaria, etc... .

   Lejos de ahondar en todo ese vasto conjunto de cuestiones, en el marco de esta sumaria presentación bastará con el recordatorio de algunas referencias determinantes en el proceso de «lucha por un catálogo (propio) de derechos fundamentales» que culmina la reciente inserción de la «Carta... » en la Segunda Parte del proyecto de «Constitución» de la Unión.

   Tal y como he recordado en ocasión anterior, abstracción hecha de los fallidos inicios de la integración política de la Europa de posguerra, la controversia acerca de la (in)existencia de un catálogo propio de derechos fundamentales rebrota con ocasión del aldabonazo que, mediante la controvertida resolución «Solange (I)», llevaría a la Sala Segunda del Tribunal constitucional federal alemán (TCF) al hipotético condicionamiento de la aplicabilidad del Derecho comunitario en el espacio jurídico alemán a la previa existencia de un catálogo (comunitario) de derechos fundamentales sancionado por un Parlamento (europeo)⁴.

   Desde entonces se han venido sucediendo tentativas y ensayos diversos al efecto de alcanzar el objetivo de la clarificación de la tutela comunitaria de derechos fundamentales. Sintetizando al extremo de la simplificación⁵, cabría referir en este punto tentativas alentadas tanto desde la Comisión (Informe de 4 de febrero de 1976; Informe Pintasilgo, etc... ) como en el Parlamento europeo (Declaración solemne de 12 de abril de 1989; artículo 4 del «proyecto» Spinelli, de 14 de febrero de 1984; Título VIII del «proyecto» Herman, de 10 de febrero de 1994); el debate en el Consejo ha sido en buena medida la consecuencia de la controvertida (re)interpretación del alcance del actual 308 TCE por parte del TJ que, mediante un medido ejercicio de «activismo reactivo»⁶, ha dejado abierto un debate a propósito de la dimensión constitucional de la cuestión relativa a la tutela de derechos fundamentales en la Unión que el Consejo ha enfrentado adoptando, a propuesta de la presidencia (alemana) de turno, la feliz iniciativa de elaboración de una «Carta... ».

   Elaborada a lo largo del año 2000 por una autodenominada «Convención» de conformidad con lo acordado en el Consejo Europeo de Tampere⁷, la «Carta... » ha dejado traslucir como nunca antes ningún otro texto de referencia esa base popular sin la que, dicho sea sin perjuicio de la relevancia del aporte estatal, no sería imaginable la Unión. Esta dimensión (cuasi)constituyente de la «Carta... » ha restado, por ello, trascendencia a una inicial falta de eficacia jurídica que, en modo alguno, le ha restado importancia en el proceso de gestación de un «Tratado constitucional» o «Constitución» de la UE que difícilmente podría reclamar esa denominación sin integrar en su seno a la «Carta...».

   Y, en efecto, en virtud de su inserción en la Segunda Parte del proyecto de «Constitución» de la UE (llegado el momento de su entrada en vigor) ganará definitivamente la «Carta... » (cuyo tenor se mantiene prácticamente inalterado, abstracción hecha de unas «Disposiciones generales» acerca de cuyo preciso alcance, siguiendo las indicaciones del Informe final del Grupo II de la Convención, «algo» se puntualiza⁸), una dimensión (supra)normativa que contribuirá sin duda al efecto de una decantación de estándares (más que comunitarios) comunes de tutela de unos derechos, libertades y principios que la (primera) Convención, antes que refundir conforme a la encomienda (del Consejo Europeo) de Colonia, en buena medida habría venido a refundar mediante una novedosa concatenación por conceptos que cataloga los contenidos declarados en títulos (o capítulos) relativos a: «Dignidad»⁹, «Libertades»¹⁰, «Igualdad»¹¹, «Solidaridad»¹², «Ciudadanía»¹³ y «Justicia»¹⁴.

   Por lo demás, ya en el Título II («De los derechos fundamentales y la ciudadanía de la Unión») de la Parte I del proyecto de «Constitución» que se ha de presentar al Consejo Europeo que pondrá fin a la Presidencia griega, antes de la sintética exposición de los derechos expresivos de la «ciudadanía de la Unión» (artículo I- 8)¹⁵, se declara que «1. La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos fundamentales que constituye la segunda parte de la presente Constitución» (artículo I-7)¹⁶.

2. LA «CARTA... » COMO CATALOGACIÓN (ACTUALIZADA) DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL ESPECÍFICO ÁMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA

   2.1. Consideraciones preliminares

   La Carta actualiza con una incuestionable voluntad de sistema un consenso en buena medida contenido, sin perjuicio de su diversa naturaleza y alcance, en el conjunto de referentes (documentos constitucionales de los Estados miembros, los tratados comunitarios y de la UE y, ciertamente también, tratados –y otros textos derivados– iusinternacionales) que, ya desde la afirmación misma de su competencia al efecto, y aunque no de forma directa o inmediata, sino a través de una pragmática tarea de «comparación valorativa», han venido integrando un...